Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6287 del 17 luglio 2025
«L’art. 245, comma 2, primo periodo, d.lgs. n. 152 del 2006 pone a carico dei soggetti che si trovano ad avere l’immediata disponibilità delle aree interessate dall’evento di contaminazione riscontrato – ivi incluso il proprietario del sito, anche se non responsabile del superamento delle CSC – l’obbligo di comunicare tale superamento alle autorità competenti nonché quello di attuare le misure di prevenzione necessarie.
Il principio di precauzione assicura, in modo trasversale, la tutela di beni e di interessi primari, e tra questi certamente rientrano la tutela della salute umana e dell’ambiente, quando essi siano minacciati non solamente da pericoli concreti, ma anche da rischi la cui misura e incidenza sia difficilmente ponderabile.
Le misure di prevenzione non sono soltanto quelle da assumersi nell’urgenza e nell’immediatezza dell’iniziale fatto inquinante, ma anche quelle volte a fronteggiare, nel corso del tempo necessario alla bonifica (nella specie evidentemente assai lungo), situazioni sopravvenute che, per la loro rilevanza e intensità inquinante, devono essere affrontate anche attraverso un iter non necessariamente immediato, ma al contrario protratto nel tempo (con varianti ai piani di messa in sicurezza e di bonifica etc…).»
Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885
«Le misure di prevenzione – che rientrano tra i pochi obblighi giuridici facenti capo al proprietario incolpevole dell’inquinamento – sono «le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia» (art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.) e devono essere adottate entro le ventiquattro ore dalla verificazione di un evento potenzialmente contaminante (art. 242, co. 1, cod. amb., richiamato dall’art. 245 cod. amb.).
Pertanto, esse si caratterizzano per l’urgenza e per l’immediatezza, facendo fronte a un rischio di danno imminente e dovendo essere attivate repentinamente per prevenirlo. La conformazione giuridica delle misure di prevenzione non si confà a una lenta e progressiva trasmissione degli inquinanti presenti nei rifiuti interrati al terreno circostante.
Di certo, inoltre, non è possibile far coincidere le misure di prevenzione, astrattamente facenti capo al proprietario del fondo, con la rimozione di rifiuti. Una tale conclusione sarebbe il frutto di una errata sovrapposizione tra la responsabilità da inquinamento (artt. 239 e ss. cod. amb.) e la responsabilità da abbandono di rifiuti (art. 192 cod. amb.).»
Consiglio di Stato, sez. IV, 19 agosto 2025, n. 7084
«Il principio “chi inquina paga” presuppone una responsabilità per danno colpevole, che è il dato legittimante l’imposizione della m.i.s.e. e della successiva bonifica. Le misure di prevenzione, all’opposto, sono per definizione imposte ad un soggetto non colpevole. Secondo logica, quindi, queste misure devono fondarsi su un principio diverso, che non abbia gli stessi effetti ultimi del precedente, ovvero che non abbia il risultato ultimo di trattare il non colpevole allo stesso modo del colpevole e che tenga altresì conto di un altro principio generale del sistema, per cui la colpevolezza non si presume.
Il principio in questione è allora quello di solidarietà e buona fede di cui agli artt. 2 Cost. e 1176 c.c., norma specifica in materia di obbligazioni nei rapporti di diritto privato ma applicabile anche nei rapporti di diritto pubblico caratterizzati dall’accertamento della violazione di obbligazioni pubbliche che implicano la responsabilità del privato con conseguente applicazione di una misura amministrativa, di norma, coincidente con una sanzione, nella specie, avente valenza ripristinatoria (cfr anche art 1, comma 2-bis, l. n. 241 del 1990). Tale principio di buona fede impone di attivarsi a protezione delle posizioni giuridiche altrui se ciò si possa fare senza apprezzabile sacrificio.
Dato però che la non colpevolezza si presume, dovrà essere l’amministrazione, attraverso una corretta e completa istruttoria, ad attivarsi non solo per individuare le misure da adottare a titolo di prevenzione, ma anche a dimostrare che esse, in rapporto alla situazione concreta e ai mezzi di cui l’obbligato dispone, rappresentano qualcosa di esigibile appunto perché per quello specifico obbligato metterle in atto rappresenta un sacrificio di entità non apprezzabile.»
1. Premessa
La materia delle bonifiche è uno dei pochi settori del diritto ambientale sui quali al momento non esiste una disciplina euro-unitaria comune. La regolamentazione è perciò affidata ai singoli Paesi dell’Unione, nel caso italiano a livello nazionale, per la competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente sancita dall’art. 117 della Costituzione. I modelli di regolamentazione adottati nei vari Paesi europei e nel Regno unito non sono pertanto coincidenti[i] e si distinguono principalmente su due aspetti: (i) il sorgere dell’obbligo di bonifica in seguito al superamento di determinate concentrazioni di inquinanti ovvero a seguito di analisi di rischio sito-specifica; (ii) la spettanza, o meno, a carico del proprietario incolpevole, di determinati oneri di bonifica (o di interventi minori) nel caso il responsabile dell’inquinamento non venga individuato o non provveda (dandosi, nei due casi, una diversa enfasi al principio “chi inquina paga” e al principio della “stewardship”[ii]). La disciplina italiana delle bonifiche è contenuta, come è noto, nel cd. Testo Unico Ambientale (D. lgs. n. 152/2006: nel seguito anche TUA). Nel nostro Paese, sulla base di essa:
- il responsabile dell’inquinamento è obbligato ad effettuare la segnalazione agli Enti, nonché ad aprire e portare a termine il procedimento di bonifica, partendo dall’adozione delle misure di prevenzione (MIPRE), passando dagli eventuali interventi di messa in sicurezza d’emergenza (MISE), per arrivare, dopo la caratterizzazione, al Progetto Operativo di Bonifica nel caso in cui lo studio di Analisi di Rischio sito specifica abbia evidenziato il superamento delle Concentrazioni Soglia di Rischio (Csr);
- al proprietario incolpevole, sulla base del testo letterale delle disposizioni di legge, la cui conformità al diritto europeo è stata confermata dalla Corte di Giustizia[iii], competono solo oneri di segnalazione e di effettuazione delle misure di prevenzione[iv].
2. Il dibattito – risolto – sugli obblighi del proprietario incolpevole
Nonostante il chiaro dato letterale[v], che onera il proprietario incolpevole soltanto delle MIPRE (e non anche della bonifica o delle MISE), la giurisprudenza dei TAR e del Consiglio di Stato si è per diversi anni confrontata – con esiti per lungo tempo contrastanti – su una interpretazione che riconduceva a tale soggetto anche obblighi di bonifica o quanto meno di MISE: e ciò, per lo più, sulla base di una interpretazione del principio di precauzione molto spinta, ritenuta da alcune decisioni in grado di forzare il dato letterale[vi]. Anche a seguito di una importante pronuncia della Corte di Cassazione civile a Sezioni Unite[vii], le più recenti decisioni del Consiglio di Stato[viii] sono ritornate all’interpretazione letterale, che, come sopra accennato, attribuisce al proprietario incolpevole soltanto obblighi (di comunicazione e) di effettuazione delle MIPRE.
3. Il dibattito – aperto – sulla natura delle MIPRE
A seguito di ciò, a livello operativo (fra aziende ed Enti), ma anche sul piano giurisprudenziale, la discussione si è spostata sulla ampiezza, sull’ambito di operatività e sui confini delle nozioni, considerato infatti che a norma dell’art. 240 lett. i) sono di MIPRE «le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia», mentre la lett. m) qualifica come MISE «ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente».
Le tre recentissime decisioni, rese peraltro a pochi giorni di distanza l’una dall’altra, della IV Sezione del Consiglio di Stato qui in commento, sono emblematiche circa la rilevanza del dibattito giurisprudenziale. Secondo la prima decisione (n. 6287 del 17.07.2025), infatti, le MIPRE non sono soltanto quelle da assumersi nell’urgenza e nell’immediatezza dell’iniziale fatto inquinante, ma anche quelle volte a fronteggiare, nel corso del tempo necessario alla bonifica (nella specie evidentemente assai lungo), situazioni sopravvenute che, per la loro rilevanza e intensità inquinante, devono essere affrontate anche attraverso un iter non necessariamente immediato, ma al contrario protratto nel tempo (con varianti ai piani di messa in sicurezza e di bonifica etc…). Diversa è invece l’opinione della seconda decisione (n. 6885 del 04.08.2025), sulla base della quale le MIPRE si caratterizzano per l’urgenza e per l’immediatezza, facendo fronte a un rischio di danno imminente e dovendo essere attivate repentinamente per prevenirlo. Pertanto, la conformazione giuridica delle misure di prevenzione non si confà a una lenta e progressiva trasmissione degli inquinanti presenti nei rifiuti interrati al terreno circostante. Con il corollario secondo il quale non è possibile far coincidere le misure di prevenzione, astrattamente facenti capo al proprietario del fondo, con la rimozione di rifiuti. La terza decisione (n. 7084 del 19.08.2025) è in linea con la seconda nella parte in cui conferma (facendo leva sul principio di solidarietà e buona fede nei rapporti di diritto pubblico) che le MIPRE si configurano «di solito con misure semplici e di costo economico economico, come risulta dal fatto obiettivo per cui le misure di prevenzione di norma si adottano nell’immediatezza dell’evento e quindi non presuppongono la caratterizzazione e, per conseguenza, l’esatta conoscenza dell’inquinamento sul quale si interviene».La tesi sostenuta nella seconda decisione appare maggiormente conforme, in primo luogo, alla definizione legislativa delle misure di prevenzione in quanto è posto l’accento sulla minaccia (il pericolo di un danno) e sull’immediatezza, dal momento che devono essere adottate entro le ventiquattro ore dalla verificazione di un evento potenzialmente contaminante o dalla scoperta di “contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”[ix] (art. 242, co. 1, cod. amb., richiamato dall’art. 245 cod. amb.). In secondo luogo, è la sola interpretazione compatibile con il principio “chi inquina paga”, sulla base del quale il soggetto primariamente coinvolto negli oneri della bonifica e della MISE deve essere il responsabile dell’inquinamento, non certo il proprietario incolpevole. Infine, conforme all’insegnamento della sentenza delle SS.UU. sopra richiamata che aveva colto tra gli elementi tipizzanti e distintivi delle MIPRE «l’immediatezza (entro 24 ore) e l’entità molto limitata (per complessità tecnica e onere economico) degli interventi di prevenzione, che anche il proprietario incolpevole deve porre in atto, in presenza di una minaccia imminente di danno ambientale, ancora non verificato (per la ristrettezza temporale confliggente con un’analisi scientifica esaustiva), ma che risulta come evidenza immediatamente riconoscibile».
Utili indicazioni interpretative, ma anche operative, che confermano ulteriormente il fondamento degli argomenti spesi dalla seconda decisione, sono fornite dalle «Linee guida per un’interpretazione comune del termine «danno ambientale» di cui all’articolo 2 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale» contenute nella Comunicazione della Commissione UE n. 2021/C 118/01. Al punto (53) le Linee Guida si occupano della scelta degli interventi, chiarendo che la valutazione degli effetti negativi di un inquinamento non è fine a sé stessa, ma serve a determinare se l’operatore dovrà intervenire con (a) misure di prevenzione, (b) una gestione immediata dei fattori di danno e/o (c) con misure di riparazione[x]. Ebbene, precisa il punto (54) che «queste tre finalità sono ben distinte e, a seconda delle circostanze, alcune possono essere pertinenti e altre no. Ad esempio, in situazioni di minaccia imminente, l’unica finalità della valutazione sarà evitare che si verifichi un evento dannoso. Nelle situazioni in cui si è già verificato un evento dannoso può essere necessario o meno gestire immediatamente i fattori di danno. Ad esempio è possibile che tale gestione immediata non sia più attuabile qualora i fattori di danno abbiano già causato effetti negativi e siano esauriti. Tutt’e tre le finalità possono divenire pertinenti in maniera progressiva, come nel caso in cui la minaccia imminente di un evento dannoso si concretizza in danno reale che necessita di una gestione immediata dei fattori di danno e di successive misure di riparazione. La valutazione dell’entità dovrà pertanto essere adeguata alle finalità che sono pertinenti alle circostanze specifiche emerse».
Se, dunque, la finalità delle misure di prevenzione è contrastare una minaccia di danno e non un danno consumato, è logico ritenere che le stesse avranno per oggetto non tanto la matrice ambientale (intesa come suolo, sottosuolo o acque sotterranee), bensì la struttura dalla quale fuoriesce la sostanza che minaccia la matrice. In altre parole, se la sostanza inquinante sta uscendo o può uscire da un serbatoio o una condotta ammalorati e non più a tenuta, la misura di prevenzione, da realizzare giustamente nell’immediato, consisterà nel riparare/rimuovere il serbatoio o la condotta per rimuovere la minaccia. Quando si deve ragionare di una minaccia alla salute, le MIPRE potranno consistere non tanto in interventi diretti sulla matrice contaminata, ma nell’adozione delle opportune misure interdittive e di sicurezza, quali ad esempio il divieto di accedere o permanere a lungo nei locali interrati dove si potrebbero inalare le sostanze inquinanti migrate dalla falda, possibilmente individuate sulla base di una Analisi di rischio sanitario.
In altre parole, come chiarisce sempre la Comunicazione della Commissione al punto (55), si tratta di compiere scelte aventi diverse finalità in cui «il tempo è un fattore critico» e tale differenza è rimarcata dalla Commissione anche al punto (64) sottolineando che «sebbene risulti pertinente sia per le misure di prevenzione che per quelle di riparazione, la valutazione dovrà essere trattata in modo diverso in funzione dell’urgenza delle misure. In caso di urgenza, la valutazione dovrà essere condotta sulla base di un parere rapido che poggia su informazioni esistenti e immediatamente accessibili, spesso di carattere generale»[xi].
Infondato sarebbe il timore di soprassedere, in questo modo, con interventi immediati sulle matrici, atteso infatti che, sussistendo le condizioni di emergenza (la cui elencazione è a titolo esemplificativo), l’inquinatore (ma non il proprietario incolpevole) dovrà attuare tempestivamente tutti gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza che – questi sì – avranno come oggetto, per definizione di legge, il contenimento della contaminazione già presente nelle matrici.
Né si può temere che, riconducendo le MIPRE al proprio ambito normativamente indicato, si rischi di lasciare il sito contaminato tutte le volte in cui il responsabile dell’inquinamento non viene identificato o non provvede. Per tali casi, infatti, la normativa italiana prevede chiaramente che la bonifica venga eseguita dal Comune, ma potendo contare su finanziamenti pubblici e soprattutto potendosi poi rivalere sul proprietario incolpevole del terreno, sino all’ammontare del valore di esso, una volta bonificato nel caso in cui il responsabile non sia individuabile oppure privo di risorse economiche.
4. La revisione degli Allegati al TUA: un’occasione per fare chiarezza
Il tema dell’ambito di operatività delle MIPRE potrebbe tornare rilevante a seguito delle modifiche agli allegati del TUA, in fase di predisposizione da parte del Ministero sulla base dell’art. 264, comma 2bis, dello stesso TUA. La bozza di Allegato 3 apparsa in rete per la consultazione pubblica precisa che le MIPRE «possono consistere nella rimozione di fonti inquinati primarie e secondarie. In caso di intervento volto a contrastare una chiara situazione di pericolo di inquinamento dell’ambiente o di rischio per la salute potrà essere opportuno, ove le condizioni sito-specifiche lo richiedano, estendere lo stesso anche ai suoli immediatamente limitrofi, al fine di impedire la possibile diffusione della contaminazione. Il suolo asportato, per tipologia e quantità, dovrà essere limitato a quanto strettamente necessario e al termine dell’intervento si dovrà in ogni caso procedere alla caratterizzazione delle matrici ambientali nelle zone interessate dall’evento al fine di verificare il rispetto delle CSC e valutare la necessità di procedere alla bonifica».
Se resterà questa definizione, le MIPRE saranno, di fatto, equiparate alle MISE in quanto anche le prime avrebbero come obiettivo un intervento sulla matrice ambientale una volta che il danno si è verificato. Certo, può aggravarsi e per questa ragione va contenuto (come osservato dalle SS.UU. sopra richiamate[xii]), ma la norma di rango primario precisa – come detto – che il contenimento/confinamento del danno spetta alle MISE non alle MIPRE. In altre parole, mentre la norma di rango primario (introdotta con il decreto legislativo) le ha volute ben distinte[xiii], quella di rango secondario (il decreto ministeriale che modificherà gli allegati) andrebbe a pericolosamente sfumare la fondamentale differenza, il che desterebbe una perplessità dal punto di vista della conformità alla Costituzione, risolvibile solo prendendo atto del conflitto e riconoscendo il prevalere della definizione dell’art. 240 rispetto a quella contrastante dell’allegato che, dunque, non potrebbe trovare alcuna applicazione. E ciò anche in quanto sulla base del menzionato art. 264, comma 2bis del TUA e con le modalità da esso previste, possono essere modificati gli allegati, ma non gli articoli dello stesso TUA, neppure, ovviamente, per effetto di abrogazione implicita.
In ultimo la bozza di allegato aggiunge che «Criterio generale e basilare per la selezione degli interventi più idonei è che questi siano realizzabili in tempi ragionevoli che non determinino un ingiustificato allungamento dei tempi del procedimento amministrativo e che siano sufficientemente flessibili da consentire aggiustamenti in corso d’opera. A tal fine vanno privilegiati interventi che non richiedono autorizzazioni per la realizzazione e l’esercizio delle opere, fatto salvo che le stesse siano acquisibili in tempi rapidi dagli Enti competenti in via ordinaria, anche in via provvisoria, e tenendo conto della normativa di riferimento». Ciò premesso, considerato che la norma sostanziale prevede che le MIPRE debbano essere realizzate entro 24 ore dall’evento, ne discende, logicamente che, anche solo per questa ragione e seguendo l’insegnamento delle Linee Guida della Commissione UE, ogni misura che richieda tempi più lunghi di progettazione/realizzazione non potrà configurarsi come MIPRE.
In chiusura è auspicabile che la revisione degli allegati, tutt’ora in fase di elaborazione, porti maggiore chiarezza, senza però andare in contrasto con le norme sostanziali, i principi fondamentali del diritto dell’ambiente e l’insegnamento della giurisprudenza.
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Per i testi delle sentenze (estratti dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sui pdf allegati.
NOTE:
[i] Si veda Butti, Campigotto, Toniolo, The impact of EU legislation, principles and case law on the national contaminated land regimes, in Filodiritto, 9 ottobre 2019 (https://www.filodiritto.com/impact-eu-legislation-principles-and-case-law-national-contaminated-land-regimes).
[ii] Cfr. Lees, The Polluter Pays Principle and the Remediation of Land (2016) 8 International Journal of Law in the Built Environment 2-20.
[iii] Cfr. Corte di Giustizia UE 4 marzo 2015.
[iv] L’obbligo del proprietario incolpevole di eseguire le Mipre e lo stesso concetto di Mipre sono stati introdotti soltanto nel 2006, con il TUA, e non erano presenti nella disciplina previgente (art. 17 Dlgs. n. 22/1997 e D.M. 471/1999)
[v] Cfr. art. 245 Dlgs. n. 152/2006
[vi] Sul contrasto giurisprudenziale in esame, v. Peres, Misure di prevenzione e interventi di messa in sicurezza d’emergenza: nota a Consiglio di Stato n. 1658 (26.02.2021) in questa Rivista aprile 2021
[vii] Cass. Civ., Sez. Un., 1 febbraio 2023, n. 3077.
[viii] Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2020, n. 5372; Id., 28 agosto 2024, n. 7274; Cons. Stato, Ad. Plen., 25 settembre 2013, ord. n. 21; Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6957; Id., 19 luglio 2023, n. 7072.
[ix] Per quanto riguarda la “storicità” della contaminazione si può fare riferimento alla nota del ministero dell’Ambiente 14 maggio 2014, n. 13338, che qualifica come “storici” i riporti di materiale effettuati prima del 1982 e alle linee guida Snpa n. 46/2023 che qualificano come “storici” i materiali di riporto collocati prima del D.P.R. n. 915/1982. Per quanto riguarda l’aggravamento il riferimento è sicuramente alla salute, ovvero al rischio che le persone possano subire un pregiudizio se venute a contatto con una contaminazione storica. Più sfuggente è il concetto di “aggravamento” rispetto alle matrici ambientali che siano già interessate dalla contaminazione.
[x] Anche se la Comunicazione si riferisce al danno ambientale, si tratta della medesima tripartizione presente anche nella disciplina sulle bonifiche che distingue (a) misure di prevenzione-MIPRE, (b) messa in sicurezza d’emergenza-MISE e (c) bonifica
[xi] Non sembra che il fattore tempo (le 24 ore) sia stato colto dalla terza decisione nella parte in cui conclude affermando che «dovrà essere l’amministrazione, attraverso una corretta e completa istruttoria, ad attivarsi non solo per individuare le misure da adottare a titolo di prevenzione, ma anche a dimostrare che esse, in rapporto alla situazione concreta e ai mezzi di cui l’obbligato dispone, rappresentano qualcosa di esigibile appunto perché per quello specifico obbligato metterle in atto rappresenta un sacrificio di entità non apprezzabile.». È corretto ritenere che sia onere della P.A., nella misura in cui abbia contestata la mancata o inesatta adozione delle MIPRE, dimostrare se e quali misure l’interessato avrebbe dovuto adottare, ma realizzare in via preventiva una “corretta e completa istruttoria” in meno di 24 ore è impossibile.
[xii] «la non assimilabilità delle m.i.s.e. alle misure di prevenzione, nonostante anche le prime possano materialmente assolvere ad una finalità di contenimento del danno ambientale, sembra allora e con evidenza correlarsi al fatto che solo le seconde – significativamente all’inizio dell’elenco delle iniziative perseguibili – implicano un danno ancora non presente, su tale senso convergendo le formule della minaccia imminente, il rischio sufficientemente probabile, lo scenario di un futuro prossimo, insieme alle nozioni di impedimento al realizzarsi della minaccia;»
[xiii] Distinzione letterale che però la terza decisione in commento non sembra ravvisare dal momento che, nella motivazione, dopo avere sostituito la parola “minaccia” con “danno”, ritiene che le definizioni di MIPRE e MISE esprimano «lo stesso concetto con parole diverse».
