CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV – 4 settembre 2025, n. 7203
La mera partecipazione azionaria, indiretta e non maggioritaria, al capitale di una società potenzialmente responsabile di una contaminazione non può essere ritenuta sufficiente a fondare un giudizio di responsabilità della società controllante secondo il criterio causale del “più probabile che non”, essendo necessario dimostrare, mediante ulteriori elementi, quali, a titolo esemplificativo, l’intreccio di partecipazioni azionarie e cariche societarie e la sussistenza di comuni organi amministrativi, che le scelte della società controllata erano coordinate e sicuramente conosciute e condivise dalla società controllante.
In presenza di una contaminazione storica, ai fini degli obblighi di bonifica, diventa irrilevante l’epoca della verificazione della contaminazione, assumendo invece rilevanza l’attualità del pericolo di aggravamento della situazione. Le norme che impongono un onere di bonifica non sanzionano la risalente condotta di inquinamento, ma sono finalizzate a porre rimedio alla perdurante condizione di contaminazione dei luoghi in relazione alla quale è irrilevante e indifferente l’epoca in cui la medesima si è verificata.
La sentenza in commento è stata emanata dal Consiglio di Stato nell’ambito di un giudizio di appello avverso la decisione del T.A.R. Veneto, Sez. II, 13 marzo 2023, n. 340, con riferimento all’impugnazione di un provvedimento assunto dalla Provincia di Vicenza in relazione a una contaminazione storica individuata presso un sito produttivo attualmente di proprietà di un soggetto diverso rispetto all’originale potenziale inquinatore, il quale stava conducendo le attività di bonifica in qualità di proprietario non responsabile.
In particolare, l’appellante è la società che originariamente, sino al 1966, deteneva la maggioranza del capitale sociale della società che svolgeva attività di ricerca presso lo stabilimento in questione (quest’ultima la “Società Operativa”). La Società Operativa sarebbe stata individuata dalla Provincia di Vicenza quale soggetto a cui attribuire la presunta contaminazione rilevata presso lo stabilimento.
L’appellante avrebbe successivamente al 1966 ridotto la sua partecipazione al 45% del capitale sociale della Società Operativa. In ogni caso, la Provincia di Vicenza avrebbe constatato come l’intero capitale sociale della Società Operativa fosse detenuto da azionisti facenti parte del gruppo di società di cui l’appellante era a capo.
La sentenza del T.A.R. Veneto n. 340/2023[i] si esprimeva in maniera tranchant in merito alla responsabilità dell’appellante specificando che per affermare la presenza di un’impresa unica, a fronte dell’alterità soggettiva delle società facenti parte di un gruppo, non sarebbe necessario fornire la prova di specifici atti di ingerenza della capogruppo, ovvero la presenza di specifiche maggioranze, poiché ciò che rileva è l’effettività del fenomeno, essendo sufficiente, al contrario, che l’attività svolta dalla società controllata sia frutto di una scelta inquadrabile nella strategia del gruppo dal quale essa abbia tratto beneficio.
Nell’ambito del giudizio di secondo grado, l’appellante svolgeva le proprie difese contestando l’estensione della responsabilità ambientale della Società Operativa a sé stessa. In particolare, l’appellante, inter alia, riteneva insufficiente al fine dell’estensione della responsabilità ambientale una mera partecipazione azionaria, indiretta e non maggioritaria, in assenza di specifici atti di ingerenza gestionale.
Mediante la sentenza in commento, il Consiglio di Stato si concentra sull’istruttoria svolta dalla Provincia di Vicenza evidenziando la carenza di motivazione del provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado e riformando la citata sentenza del T.A.R. Veneto i cui contenuti avevano nei fatti provato a integrare, mediante un intervento postumo, la motivazione del provvedimento.
Più precisamente, secondo il Consiglio di Stato, l’amministrazione procedente è incorsa nei seguenti profili di illegittimità:
- ha fondato la responsabilità dell’appellante esclusivamente sulla mera partecipazione azionaria, indiretta e non maggioritaria, al capitale della Società Operativa; ciò non può essere ritenuto sufficiente a fondare un giudizio di responsabilità neppure secondo il criterio causale del “più probabile che non” essendo, al contrario, necessario dimostrare, mediante ulteriori elementi, quali, a titolo esemplificativo, l’intreccio di partecipazioni azionarie e cariche societarie e la sussistenza di comuni organi amministrativi, che le scelte della Società Operativa erano sicuramente conosciute e coordinate dall’appellante; e
- non ha in alcun modo verificato nel corso dell’istruttoria se gli obblighi di bonifica potessero essere ancora in capo alla Società Operativa o se, al contrario, fossero nel contempo stati traslati ad altri soggetti in virtù di fenomeni di successione, giacché la Provincia di Vicenza non aveva dato conto di quali fossero state le vicende successorie della Società Operativa fino al momento dell’adozione del provvedimento impugnato.
Per tali ragioni, pertanto, il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di prime cure con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Per quanto concerne, invece, i profili relativi alla pretesa illegittima applicazione retroattiva della normativa sopravvenuta in tema di bonifiche rispetto a fatti risalenti nel tempo, il Consiglio di Stato ha confermato un orientamento ormai consolidato secondo il quale in presenza di una contaminazione storica, ai fini degli obblighi di bonifica, diventa irrilevante l’epoca della verificazione della contaminazione, assumendo invece rilevanza l’attualità del pericolo di “aggravamento della situazione”. Invero, secondo il Consiglio di Stato, l’obbligo di bonifica in capo al responsabile dell’inquinamento è valido anche con riferimento alle contaminazioni storiche poiché le norme che impongono un onere di bonifica non sanzionerebbero la risalente condotta di inquinamento, ma sarebbero finalizzate a porre rimedio alla perdurante condizione di contaminazione dei luoghi in relazione alla quale è irrilevante e indifferente l’epoca in cui la medesima si è verificata[ii].
La sentenza in commento pur non esprimendosi in merito all’annosa questione dell’applicazione estensiva, nell’ambito dei criteri di imputazione della responsabilità ambientale della nozione sostanzialistica di impresa, elaborata e sancita a livello euro-unitario in materia di tutela della concorrenza, ha ribadito la necessità, per le amministrazioni procedenti, di svolgere un’istruttoria compiuta dalla quale emerga in maniera evidente il nesso causale tra la contaminazione e l’operato di un determinato soggetto.
L’appartenenza allo stesso gruppo di società, nonché la partecipazione azionaria al capitale sociale della società responsabile dell’evento di contaminazione, non possono essere considerati elementi i quali, di per sé stessi, possano fondare il profilo di responsabilità della società controllante.
Invero, solo ulteriori elementi dai quali si possa evincere un compiuto coinvolgimento della capogruppo, e che possano far desumere che la medesima abbia esercitato un controllo tale da escludere ogni sostanziale autonomia in capo alla società controllata, potrebbero al più far ritenere sussistente una responsabilità diretta della controllante.
A tale proposito, il Consiglio di Stato ritiene possano essere considerati elementi rilevanti la presenza di medesimi soggetti a ricoprire cariche societarie sia negli organi della controllante che in quelli della controllata e, in ogni caso, ogni altro elemento dal quale si possa desumere che le scelte operative della controllante siano coordinate con quelle della controllata e sicuramente conosciute e condivise dai vertici della controllante.
Il Consiglio di Stato sembra dunque porre un freno a un’applicazione indiscriminata della nozione sostanzialistica di impresa. Il giudice di secondo grado si focalizza sull’onere delle amministrazioni procedenti di svolgere una completa istruttoria dalla quale possano emergere elementi concreti ed effettivi da cui desumere la responsabilità ambientale di uno specifico soggetto, anche all’interno di un gruppo.
Innanzitutto, l’amministrazione procedente ha l’onere di verificare le eventuali vicende societarie che hanno interessato il soggetto identificato come potenziale inquinatore. È doveroso, in prima battuta, accertare se, sulla base di fenomeni successori, la responsabilità ambientale sia stata traslata a soggetti diversi.
In secondo luogo, l’eventuale responsabilità della società controllante potrà venire in rilievo non sulla base di criteri puramente oggettivi fondati sulla mera partecipazione al capitale sociale del soggetto potenziale inquinatore, bensì occorrerà dimostrare, in maniera compiuta ed effettiva, come le scelte della società controllata fossero non solo conosciute, ma coordinate dalla società capogruppo attraverso elementi che, ad avviso di chi scrive, dovranno essere sufficienti a dimostrare l’inesistenza di ogni sostanziale autonomia decisionale in capo alla società controllata.
Seppur non sia esclusa, in linea di principio, la possibilità per le amministrazioni procedenti di fare uso delle presunzioni semplici nell’ambito della propria attività istruttoria, anche per l’accertamento della responsabilità diretta della capogruppo, ad avviso di chi scrive l’utilizzo di tale istituto dovrà incontrare, in ogni caso, i limiti prescritti dall’art. 2729 c.c., potendosi ritenere legittimo, pertanto, un accertamento fondato esclusivamente su presunzioni gravi, precise e concordanti.
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NOTE:
[i] Cfr. T.A.R. Veneto. Sez. IV, 6 maggio 2024, n. 896, in questa Rivista, settembre 2024, con nota di L. Prati, La nozione sostanzialistica di impresa nella bonifica dei siti contaminati.
[ii] Ex multiis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 novembre 2021, n. 7709, in questa Rivista, gennaio 2022, con nota di E.M. Volontè, L’applicazione dell’art. 242 D.Lgs. 152/2006 alle contaminazioni storiche.
