I presupposti delle ordinanze contro il rumore emesse ai sensi dell’art. 9, l. n. 447/1995

02 Nov 2023 | giurisprudenza, amministrativo, in evidenza 4

di Claudia Galdenzi e Federico Boezio

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV – 28 giugno 2023, n. 6319 – Pres. Mastrandrea, Est. Lamberti – OMISSIS (Avv. Nochese) c. Comune di OMISSIS (Avv.ti Gorlani e Romagnoli).

L’ordinanza di cui all’art. 9 L. n. 447/1995 prescinde dal rispetto dei limiti di emissione sonora stabiliti ex lege, in quanto non è possibile escludere un pregiudizio per la salute pubblica anche qualora il rumore si mantenga al di sotto delle soglie previste per la specifica zona acustica.

TAR LOMBARDIA – MILANO, Sez. IV – 9 agosto 2023, n. 2030 – Pres. Nunziata, Est. Papi – Negri S.p.A. (Avv. Motta) c. Comune di Valmadrera (non costituito).

L’ordinanza di cui all’art. 9 L. n. 447/1995 rappresenta il rimedio ordinario in tema di inquinamento acustico. Questo potere, infatti, deve essere esercitato tutte le volte in cui l’Agenzia regionale per l’ambiente accerti una situazione di inquinamento acustico dovuta al superamento dei limiti di emissione sonora stabiliti ex lege.

A. Le fattispecie decise con le sentenze in esame.

Entrambe le sentenze riguardano provvedimenti adottati dal Sindaco per contrastare il disturbo causato dalle emissioni sonore.

Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, il Sindaco aveva emesso un’ordinanza con la quale, richiamando l’art. 50 D.Lgs. n. 267/2000, era stato vietato l’impiego sul territorio comunale di dissuasori acustici per l’allontanamento di volatili, indipendentemente dal rispetto dei limiti massimi di rumore previsti dal Piano di classificazione acustica.

L’ordinanza sindacale era stata impugnata avanti al TAR Lombardia (Brescia), che aveva respinto il ricorso. La sentenza di primo grado è stata poi confermata dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 6319/2023, qui in esame.

In particolare, nella pronuncia in commento il Consiglio di Stato ha qualificato il provvedimento sindacale come un’ordinanza contingibile e urgente adottata nell’esercizio del potere previsto dall’art. 9 L. n. 447/1995 in materia di inquinamento acustico: infatti, confermando un principio giurisprudenziale consolidato[i], il Consiglio di Stato ha ritenuto non vincolante il rinvio all’art. 50 D.Lgs. n. 267/2000 contenuto nell’ordinanza sindacale, in quanto l’interpretazione giudiziale di un provvedimento amministrativo deve dipendere dalla valutazione complessiva e sistemica “del fine che con esso si è inteso perseguire, delle misure che si è inteso adottare, della situazione di fatto su cui si è inteso intervenire”.

Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto che l’ordinanza sindacale fosse stata emessa in presenza di tutti i presupposti richiesti dall’art. 9 della L. n. 447/1995 per i provvedimenti contingibili e urgenti contro il rumore. Il collegio ha infatti affermato che le ordinanze ex art. 9 possono essere adottate non solo per tutelare la salute pubblica intesa in senso stretto, come assenza di patologie, ma anche per garantire la quiete pubblica, intesa come “condizione dei luoghi che consenta un sereno dipanarsi della vita dei residenti”. Di conseguenza, considerate le lamentale presentate da numerosi cittadini contro il rumore prodotto dai dissuasori acustici utilizzati dall’appellante, l’ordinanza è stata giudicata legittima in quanto dettata dalla necessità di disattivare una fonte sonora lesiva del riposo e delle attività quotidiane della collettività. In questa stessa prospettiva, il collegio ha considerato irrilevante che il rumore prodotto rispettasse i valori limite di emissione previsti per la zona acustica in cui i dissuasori venivano utilizzati. Il collegio, infine, ha rinvenuto il presupposto della “urgenza” di cui all’art. 9 L. n. 447/1995 nel fatto stesso che il disturbo fosse percepito da molti residenti e ha individuato l’ “eccezionalità”  della situazione nell’assenza di strumenti ordinari, diversi dal provvedimento contingibile e urgente, che fossero in grado di tutelare tempestivamente la quiete pubblica.

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Nel caso deciso dal TAR Lombardia, con un’ordinanza del pari qualificata dal giudice come provvedimento ai sensi dell’art. 9 L. n. 447/1995, il Sindaco aveva ingiunto la rimozione definitiva del materiale depositato sul piazzale antistante un condominio, al fine di far cessare le immissioni acustiche prodotte dalle attività di movimentazione del materiale stesso.

Con la sentenza in esame il TAR Lombardia, dopo aver richiamato una serie di precedenti giurisprudenziali sul tema delle ordinanze ex art. 9 L. n. 447/1995, ha respinto il ricorso proposto dall’impresa che movimentava il materiale perché, in base alle verifiche compiute sul luogo da ARPA, dette attività comportavano superamenti nel limite differenziale di immissione di rumore (D.P.C.M. 14/11/1997). In questa situazione, secondo il TAR, l’intervento del Sindaco con un provvedimento ex art. 9 era un atto necessario, senza che occorressero ulteriori valutazioni o motivazioni per giustificarlo.

B. Sui requisiti del potere sindacale previsto dall’art. 9 L. n. 447/1995.

L’art. 9 della L. n. 447/1995 (“Legge quadro sull’inquinamento acustico”) configura l’ordinanza contro l’inquinamento acustico come un provvedimento contingibile e urgente, la cui legittimità dipende dalla presenza, nel caso concreto, dei classici presupposti del potere extra ordinem: eccezionalità e urgenza, necessità di tutela di beni primari (salute pubblica   e ambiente), temporaneità della prescrizione ingiunta e assegnazione del relativo potere agli organi di vertice dell’amministrazione competente[ii].

Secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, però, la sussistenza dei requisiti indicati nella norma deve ritenersi automaticamente dimostrata in tutte le situazioni concrete in cui le Agenzie regionali di protezione ambientale accertano un fenomeno di inquinamento acustico, consistente nel superamento dei livelli di accettabilità del rumore (i cd. “valori limite”) previsti dalla stessa legge quadro sull’inquinamento acustico e dalle relative norme di attuazione[iii].

In questo filone giurisprudenziale si inserisce perfettamente anche la sentenza del TAR Lombardia (Brescia) n. 2030/2023, qui esaminata: l’ordine di rimuovere il materiale depositato nel piazzale antistante il condominio è infatti giudicato legittimo in quanto il potere inibitorio attribuito al Sindaco ex art. 9 L. n. 447/1995 deve essere considerato non tanto come un rimedio contingibile e urgente, ma come lo “strumento ordinario di intervento in presenza di inquinamento acustico”. Così, secondo questa interpretazione, l’accertato superamento dei valori limite previsti per le emissioni acustiche dalla legge quadro e dalla relativa normativa di attuazione legittima l’adozione dell’ordinanza ex art. 9 quand’anche: 1) il superamento costituisca una minaccia per la “quiete pubblica” e non anche per la “salute pubblica in senso stretto” (intesa come assenza di patologie)[iv]; 2) le emissioni sonore eccedenti i valori limite ledano la salute anche di un solo soggetto e non anche la salute riferita a una pluralità di persone[v]; 3) la situazione di inquinamento acustico sussista e sia nota da tempo[vi]; 4) la prescrizione ingiunta con l’ordinanza ex art. 9 non sia temporanea, ma destinata ad abbattere le emissioni sonore in modo definitivo [vii].

Il caso deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza in esame è parzialmente differente, in quanto come detto l’ordinanza sindacale è stata adottata nonostante non fossero stati accertati superamenti nei valori limite del rumore previsti ex lege. Il Consiglio di Stato, infatti, ha valutato che il rispetto dei valori limite sia irrilevante poiché lo stesso “può non garantire in toto la preservazione della quiete pubblica, potendosi dare situazioni in cui, nonostante il rispetto di tali limiti, si verifichi un vulnus all’interesse pubblico protetto” dalla normativa in materia di inquinamento acustico.

Con la sentenza n. 6319/2023, quindi, il Consiglio di Stato si è allontanato dal parametro del superamento dei valori limite come requisito necessario e sufficiente per giustificare il ricorso all’ordinanza ex art. 9. Il collegio, infatti, ha giudicato la legittimità del provvedimento facendo esclusivo riferimento ai requisiti espressamente richiesti dall’art. 9 e, più in generale, caratterizzanti i provvedimenti extra ordinem e di cui si è detto.

Sennonché, in concreto, nell’esecuzione di questa operazione ermeneutica il Consiglio di Stato ha interpretato i presupposti richiesti dall’art. 9 in modo elastico ed estensivo. Nella sentenza si legge infatti che  la valutazione di “eccezionalità” “non consegue necessariamente alla magnitudine dell’evento cui si intende far fronte, ma di contro è mera funzione dell’assenza di strumenti ordinari che possano avere la medesima efficacia”; la nozione di “salute pubblica” deve essere intesa in senso ampio (ossia come “complessiva situazione di almeno accettabile benessere psico-fisico”) e per la “necessità” e l’ “urgenza” del provvedimento ex art. 9 è sufficiente che numerose persone abbiano subito un disturbo al riposo e allo svolgimento delle loro attività quotidiane.

In altre parole, nella prospettazione offerta dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento, l’ordinanza ex art. 9 è delineata come rimedio ordinario cui l’amministrazione è tenuta a ricorrere se chiamata a intervenire in situazioni in cui il rumore – quand’anche non oltrepassi le soglie dei valori limite – pregiudichi il “sereno dipanarsi della vita” delle persone, come avvenuto nel caso relativo all’impiego di dissuasori acustici per l’allontanamento dei volatili.

L’effetto “pratico” di questa interpretazione è che l’ambito di applicazione del provvedimento ex art. 9 si allarga sino a “trasformare” questa ordinanza in uno strumento “attivabile” dal privato, mediante diffida e/o richiesta all’Ente di intervenire a sua tutela, in alternativa all’azione inibitoria prevista dall’art. 844 c.c. contro le immissioni rumorose che superino la soglia della “normale tollerabilità”. Come noto, infatti, secondo la giurisprudenza prevalente, per individuare il livello della “normale tollerabilità” previsto dall’art. 844 c.c. non occorre verificare se il rumore vada oltre i valori limite stabiliti sulla base della L. n. 447/1995, essendo invece necessario e sufficiente valutare, caso per caso, la situazione ambientale locale e la sensibilità dell’uomo medio nei confronti del rumore[viii].

Per questa via, la decisione del Consiglio di Stato sembra quindi facilitare la reazione contro il rumore disturbante, consentendo al cittadino di rivolgersi direttamente all’amministrazione per ottenere la cessazione o il contenimento delle emissioni moleste, senza il ricorso – a titolo personale e a proprie spese – alla domanda di tutela giurisdizionale ex art. 844 c.c.

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RGA nov23 -sentenze CdS 6319-2023 e TAR MI 2030-2023

Per il testo delle sentenze (estratte dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sui pdf allegati.

CdS n. 6319-2023

TAR MI n. 2030-2023

NOTE:

[i] Tra le molte, cfr. ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 13 settembre 2010, n. 6554; TAR Lazio (Latina), Sez. I, 12 dicembre 2022, n. 940.

[ii] L’art. 9 L. n. 447/1995 prevede: “1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell’ambiente, secondo quanto previsto dall’articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri.

  1. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica”.

[iii] In questo senso, tra le molte, oltre alle pronunce citate nella sentenza TAR Lombardia (Brescia) n. 2030/2023, qui in esame, cfr. TAR Marche, I, n. 435/2019; TAR Friuli V.G., I, n. 47/2019; TAR Basilicata, I, n. 590/2017.

[iv] Così TAR Veneto, Venezia, sentenza n. 1582/2007, citata dal TAR Lombardia (Brescia) nella decisione in commento.

[v] Cfr. supra, nota 4.

[vi] Così TAR Liguria – Genova sentenza n. 222/2021, citata dal TAR Lombardia (Brescia) nella decisione in commento.

[vii] Così come accaduto nel caso deciso dal TAR Lombardia (Brescia) con la sentenza in commento, nel quale il superamento dei limiti acustici si protraeva da anni.

[viii] Sul punto, cfr. ad esempio: Cass. n. 2757/2020; Cass. n. 20553/2017; Cass. n. 9660/2015. Va però evidenziato che l’ordinanza ex art. 9, anche secondo la lettura più estensiva accolta dal Consiglio di Stato nella pronuncia in commento, resta una possibilità di intervento contro il rumore ben distinta dall’azione ex art. 844 c.c. La tutela civilistica ex art. 844 c.c., ad esempio, può sempre essere invocata per opporsi al rumore che danneggia il singolo, senza incidere sulla quiete pubblica; dall’altro canto, però, l’azione civilistica tutela solo i rapporti tra proprietari di fondi limitrofi, cosicché – a differenza dell’ordinanza ex art. 9 L. n. 447/1995 – non può avvalersene chi non sia titolare di diritti reali (o personali) di godimento su immobili posti nelle vicinanze della sorgente disturbante.

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