CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV – 25 settembre 2025, n. 7534
Nessuna disposizione dell’art. 29-ter del D.Lgs. n. 152/2006 prevede, per la valida presentazione della domanda di AIA, la dimostrazione della titolarità delle aree interessate dall’impianto; l’unico riferimento normativo espresso è al soggetto proponente, che l’art. 5 del D.Lgs. n. 152/2006 definisce, alla lett. r), quale soggetto pubblico o privato che “elabora” il piano, programma o progetto.
La sentenza in commento è stata emanata dal Consiglio di Stato nell’ambito di un giudizio di appello avverso la decisione del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez, I, 22 luglio 2023, n. 258 con la quale era stato respinto il ricorso introduttivo, per l’annullamento, inter alia, di un decreto della Regione Friuli-Venezia Giulia mediante il quale era stata rilasciata l’Autorizzazione Integrata Ambientale, ai sensi dell’articolo 29-ter del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (“AIA”), per la realizzazione e l’esercizio di un impianto di recupero di rifiuti non pericolosi costituiti da scarto di legno.
La sentenza è di particolare interesse per aver affrontato la tematica connessa ai requisiti di legittimazione ai fini della presentazione della richiesta di AIA da parte di un soggetto che non aveva ancora, al tempo della presentazione di tale istanza, la piena disponibilità delle aree sulle quali sarebbe gravato l’impianto.
Invero, tra le svariate doglianze sollevate dai ricorrenti (Coordinamento dei Comitati territoriali e dei cittadini associati del Friuli Venezia Giulia e Comitato ambiente bene per le comunità, oltre ad alcune persone fisiche) in primo grado, i medesimi lamentavano come la società che aveva presentato la richiesta di AIA non avesse la disponibilità giuridica dei terreni interessati dall’impianto di recupero dei rifiuti e che, pertanto, essa fosse priva della legittimazione a richiedere tale autorizzazione per il relativo progetto.
Secondo i ricorrenti, la mancanza di legittimazione attiva della società istante sarebbe derivata dalla circostanza che essa aveva concluso con il Consorzio di sviluppo economico-locale del Ponte Rosso-Tagliamento un preliminare di vendita di cosa altrui, giacché i terreni interessati dall’impianto non appartenevano al Consorzio, ma a terzi, dai quali l’ente avrebbe dovuto espropriarli.
Inoltre, sempre secondo le tesi dei ricorrenti, al momento del rilascio dell’AIA la società non avrebbe potuto vantare alcun titolo legittimante, poiché i decreti di esproprio erano stati oggetto di impugnazione dinanzi al T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, che ne aveva sospeso l’esecutività in sede cautelare.
Gli originari ricorrenti, in sede di appello, hanno altresì ribadito come il preliminare di vendita di cosa altrui, giacché insuscettibile di esecuzione in forma specifica ex articolo 2932 cod. civ., non assicurerebbe l’acquisizione della titolarità dei fondi da parte della società.
La sentenza in commento sembra valorizzare l’autonoma posizione del soggetto istante, specificando in primo luogo che nessuna disposizione dell’articolo 29-ter del D.Lgs. n.152/2006 prevede, per la valida presentazione della domanda di AIA, la dimostrazione della titolarità dell’area; in secondo luogo, i giudici specificano come l’unica definizione che identifica il soggetto istante è quella contenuta all’articolo 5, lettera r), del D.Lgs. n. 152/2006, che definisce il “soggetto proponente” quale soggetto pubblico o privato che elabora il piano, programma o progetto.
Tale statuizione, se letta al di fuori dello specifico contesto fattuale oggetto della sentenza in commento, potrebbe avere un risvolto pratico di assoluta rilevanza se solo si considerano quelle situazioni negoziali in cui il soggetto proponente e il titolare di diritti reali sui beni immobiliari sui quali deve essere eseguito il progetto non sono ancora addivenuti alla stipula di un atto vincolante, quale un contratto preliminare di compravendita, ma si sono limitati, ad esempio, alla sottoscrizione di una lettera di intenti o di una offerta non vincolante.
Il Consiglio di Stato sembra concedere autonoma rilevanza al “soggetto proponente” il quale, pertanto, anche in una fase prodromica alla sottoscrizione di un contratto preliminare vincolante con il soggetto titolare dei diritti reali sui beni immobiliari sui quali potrà essere realizzato il progetto, potrà interloquire con le amministrazioni competenti al fine di istruire le pratiche necessarie all’ottenimento dell’AIA.
La statuizione di cui sopra va letta tuttavia nel peculiare contesto fattuale di cui alla sentenza in commento, ovvero quello relativo alla realizzazione di un impianto per lo smaltimento e recupero di rifiuti, la cui autorizzazione, ai sensi dell’articolo 208 del D.Lgs. n. 152/2006, comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori, con conseguente applicabilità (ove occorra) della procedura espropriativa degli immobili rilevanti, ai sensi del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 237.
In tale contesto, dalla potenziale attivazione del potere espropriativo in relazione all’ottenimento dell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 208 del D.Lgs. n. 152/2006 se ne deduce, a ben vedere, che per la presentazione della relativa domanda non sarebbe nemmeno stato necessario un titolo di disponibilità dell’area da parte del soggetto richiedente l’AIA.
Pertanto, al fine di provare a conferire rilevanza alla statuizione con cui il Consiglio di Stato ha ritenuto autonomamente rilevante la posizione del soggetto richiedente l’AIA, indipendentemente dalla sussistenza di eventuali titoli di disponibilità sugli immobili, sia consentito svolgere un ragionamento che muove da un differente settore, ovvero quello degli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili. A tal proposito, può offrire interessanti spunti recentissima giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2025, n. 9891) la quale si è espressa in merito alla nozione di “disponibilità” degli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse in relazione all’avvio del procedimento per la formazione della Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.). Invero, come noto, ai sensi dell’articolo 6, comma secondo, del D.Lgs. n. 28/2011 la possibilità di presentare la P.A.S. è riconosciuta in capo al “proprietario dell’immobile o [a] chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse […]”.
Dal punto di vista letterale, la disposizione richiede, pertanto, la mera “disponibilità” senza specificare se la stessa derivi dalla titolarità di un diritto reale o personale di godimento e se quindi la relazione di fatto con il bene immobile debba qualificarsi in termini di possesso, detenzione mera o qualificata e, soprattutto, senza chiarire se possa ritenersi sufficiente, a tal fine, anche un mero diritto di credito idoneo a far sorgere un’aspettativa giuridicamente qualificata ad entrare nella piena disponibilità del bene (come accade in caso di contratto preliminare di compravendita).
Con riferimento al conseguimento della P.A.S., il Consiglio di Stato valorizza due elementi rispetto all’idoneità del negozio giuridico utilizzabile per rispettare il requisito della “disponibilità” dell’area, così come previsto dall’articolo 6, comma secondo, del D.Lgs. n. 28/2011: (i) il primo è l’idoneità del negozio ad assicurare, nel futuro, la piena ed esclusiva disponibilità del terreno necessaria alla realizzazione e gestione dell’impianto (per quanto concerne il contratto preliminare di compravendita, esso, secondo i giudici, sarebbe idoneo ad assicurare la stipula, anche, eventualmente, con ricorso al rimedio dell’esecuzione in forma specifica di cui all’articolo 2932 cod. civ., di un contratto definitivo che assicurerebbe la piena ed esclusiva disponibilità del bene immobile) e (ii) il secondo è la possibilità, nell’immediato, di porre in essere tutte le verifiche e le operazioni funzionali al conseguimento del titolo autorizzatorio (quali, a titolo esemplificativo, il diritto di eseguire rilievi, sopralluoghi, scavi) non essendo necessaria, nella fase di cura degli adempimenti amministrativi, la piena immissione nel possesso.
La ratio sottesa all’interpretazione fornita dal Consiglio di Stato si sostanzia in una esigenza di semplificazione e di alleggerimento degli oneri per le imprese che, in questo modo, possono differire la formalizzazione degli impegni giuridici e con essi i costi di acquisizione della disponibilità dei terreni dove realizzare gli impianti, al momento in cui l’iter amministrativo si perfeziona ed il titolo autorizzatorio viene conseguito, secondo lo schema di una fattispecie a formazione progressiva.
Poste le premesse di cui sopra, ci si chiede pertanto se, al di fuori dell’ipotesi sopra delineata nella sentenza in commento – ovvero il rilascio di un’AIA con riferimento a un impianto di trattamento rifiuti da autorizzarsi ai sensi dell’articolo 208 D.Lgs. n. 152/2006 – in assenza di una previsione come quella di cui all’articolo 6, comma secondo, del D. Lgs. n. 28/2011 che richieda la disponibilità delle aree per il rilascio, o per la formazione, di un titolo autorizzatorio, si possa concludere che il soggetto che presenta un’istanza volta al rilascio di un’AIA non debba trovarsi in una posizione qualificata rispetto al bene immobile sul quale grava, o graverà, l’impianto da esercire.
Come già più sopra indicato, con riferimento al procedimento per il rilascio dell’AIA l’unica definizione che identifica il soggetto istante è quella contenuta all’articolo 5, lettera r), del D.Lgs. n. 152/2006, che definisce il “soggetto proponente” quale soggetto pubblico o privato che elabora il piano, programma o progetto.
Pertanto, ad avviso di chi scrive, anche un atto non avente efficacia vincolante tra le parti (quali una lettera di intenti o una offerta non vincolante) non idoneo ad assicurare in futuro la disponibilità dell’area, potrebbe ritenersi sufficiente per consentire al soggetto proponente di avviare l’iter istruttorio finalizzato al rilascio dell’AIA.
Sfruttando i ragionamenti elaborati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9891/2025 se ne potrebbe forse dedurre che l’atto pur non vincolante ai fini del trasferimento dei diritti sulle aree sulle quali grava, o graverà, l’impianto per il quale viene richiesto il rilascio dell’AIA, dovrebbe tuttavia essere idoneo a conferire al soggetto proponente il diritto di svolgere tutte le verifiche e le operazioni funzionali al conseguimento del titolo autorizzatorio (quali, a titolo esemplificativo, il diritto di eseguire rilievi, sopralluoghi e scavi).
Tale lettura sarebbe in linea con la previsione di cui all’articolo 5, lettera r), del D.Lgs. n. 152/2006 giacché ciò che sembra rilevare ai fini della legittimazione del soggetto proponente pare esclusivamente la possibilità per quest’ultimo di elaborare il piano, programma o progetto, da presentare alle amministrazioni competenti.
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