di Claudia Galdenzi e Federico Boezio
T.A.R. Toscana, sez. II, 4 ottobre 2021, n. 1265 – Pres. Testori, Est. Giani – Consorzio Cooperative Acli Società Cooperativa (Avv.ti Pasquini, Parigi) c. Comune di Grosseto (Avv. Pozzi) + altri (non costituiti).
L’obbligo di bonifica assunto con convenzione urbanistica non viene meno né per decadenza della convenzione a causa del decorso del termine di durata della stessa, né per effetto dell’individuazione del responsabile della contaminazione.
La vicenda di cui si occupa il TAR Toscana nella sentenza in commento concerne gli obblighi di bonifica assunti convenzionalmente dal Consorzio Cooperative ACLI nei confronti del Comune di Grosseto.
Il Consorzio aveva stipulato una convenzione urbanistica per l’esecuzione di un programma straordinario di edilizia residenziale, ai sensi dell’art. 18 D.L. n. 152/1992. Durante i lavori, su una parte dell’area interessata dalla lottizzazione era emersa una discarica, costituita da una cava colmata con materiali inerti e rifiuti solidi urbani. A seguito di questo rinvenimento, il Consorzio e il Comune avevano sottoscritto una convenzione urbanistica integrativa, nell’ambito della quale il primo si era impegnato a eseguire – come opera di urbanizzazione secondaria – la bonifica della discarica in conformità al progetto già approvato (con realizzazione di un depuratore del percolato di discarica e la gestione temporanea dello stesso). Il Consorzio, invece che attuare il progetto di bonifica approvato, aveva proposto una diversa soluzione progettuale, basata su processi di fitodepurazione. Il Comune aveva autorizzato la sperimentazione di questa metodologia alternativa, la quale tuttavia non aveva dato risultati positivi. Ciononostante il Consorzio aveva presentato un progetto definitivo di bonifica che riproponeva il ricorso esclusivo alla tecnica della fitodepurazione; il progetto aveva ricevuto pareri non favorevoli da Regione e ARPAT e in considerazione di ciò il Comune aveva prescritto al Consorzio, quale “soggetto obbligato” alla bonifica, di presentarne uno nuovo, che tenesse conto dei pareri degli Enti e delle metodiche di bonifica applicabili, diverse dalla fitodepurazione.
Il Consorzio aveva quindi impugnato il provvedimento comunale presentando il ricorso che il TAR Toscana ha rigettato con la sentenza in commento.
Il TAR Toscana ha innanzitutto escluso che l’impegno alla bonifica assunto dal Consorzio fosse venuto meno come conseguenza della decadenza della convenzione urbanistica per decorso del termine di durata della convenzione stessa. Sul punto la decisione in esame è coerente con un consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo il quale la scadenza dei piani di attuazione non esime dall’adempimento delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori, in particolare se relative all’esecuzione degli interventi funzionali all’operatività di quanto già eseguito o a completamento delle opere realizzate dal lottizzante[i].
Il TAR Toscana ha poi affermato che l’obbligo di bonifica assunto dal Consorzio restava efficace e vincolante anche se, successivamente alla stipulazione della convenzione urbanistica, fossero emersi elementi per individuare il responsabile della contaminazione. Secondo i giudici, infatti, l’obbligo di bonifica – contratto dal Consorzio nella consapevolezza della propria estraneità alla contaminazione – era stato valutato e disciplinato nella dinamica complessiva dei rapporti convenzionali tra le parti ed era quindi giustificato dai vantaggi assicurati al Consorzio dalla convenzione stessa.
Nella sentenza in esame, il TAR affronta i rapporti intercorrenti tra l’onere di bonifica gravante ex lege sul responsabile della contaminazione in forza del principio “chi inquina paga”[ii] e l’obbligo di bonifica di fonte convenzionale. In base al D.Lgs. n. 152/2006, il proprietario non responsabile della contaminazione, così come eventuali altri soggetti interessati alla bonifica pur non essendo autori della contaminazione, non sono tenuti ad attivarsi per il risanamento dell’inquinamento riscontrato[iii]. Cionondimeno, qualora gli stessi decidano di farsi carico della bonifica nell’ambito di un rapporto convenzionale con la Pubblica Amministrazione, questa ne può esigere l’esecuzione. Considerata inoltre la natura negoziale dell’obbligo, sembra ragionevole ritenere che se il soggetto attuatore si renda inadempiente rispetto all’onere di bonificare, l’Amministrazione possa ricorrere agli strumenti di natura civilistica per ottenerne l’esecuzione e che, in ogni caso, possa escutere le fideiussioni rilasciate a garanzia dell’esatto adempimento della convenzione[iv].
In una prospettiva similare, di valorizzazione dell’obbligo di bonifica di fonte convenzionale, la giurisprudenza afferma che l’obbligo assunto con convenzione urbanistica rimane efficace e vincolante anche se il soggetto attuatore nel frattempo sia fallito: il curatore fallimentare non può infatti liberarsi dagli obblighi previsti nella convenzione, in quanto l’esigenza di tutelare l’interesse pubblico connesso all’esecuzione della convenzione è da ritenere prevalente rispetto all’esigenza di non penalizzare eccessivamente gli interessi del ceto creditorio[v].
La sentenza in commento non affronta invece un altro tema ugualmente connesso ai rapporti tra obblighi di bonifica ex lege e obblighi di bonifica di fonte convenzionale. Ci si chiede infatti se l’esistenza di un soggetto convenzionalmente obbligato alla bonifica esoneri la Pubblica Amministrazione dall’onere di individuare il responsabile della contaminazione o elimini il dovere di quest’ultimo di porre rimedio all’inquinamento stesso[vi]. La questione riveste una rilevanza concreta almeno sotto due profili: – per l’Amministrazione, al fine di stabilire se la stessa possa sempre richiedere l’intervento di risanamento ambientale al responsabile della contaminazione, soprattutto in caso di inadempimento o incapienza del soggetto che si sia volontariamente obbligato alla bonifica; – per il soggetto attuatore (non responsabile) che volesse agire in rivalsa nei confronti del responsabile della contaminazione[vii]. In giurisprudenza si rinvengono posizioni che riconoscono sia il permanere del potere/dovere dell’Amministrazione di individuare il soggetto responsabile dell’inquinamento, sia la possibilità per l’Amministrazione di esigerne l’attivazione, indipendentemente dal fatto che altro soggetto – non colpevole – abbia già avviato volontariamente la bonifica[viii]. Pare però opportuno sottolineare che nei casi in cui l’obbligo di bonifica sia stato assunto mediante la stipula di una convenzione urbanistica, il suo inadempimento (o, in ogni caso, la mancata esecuzione della bonifica da parte del soggetto attuatore per effetto dell’attivazione del responsabile) non potrà non rilevare nell’ambito del rapporto derivante dalla convenzione medesima. La convenzione disciplina infatti il rapporto tra le parti mediante l’assegnazione di benefici e obblighi che, nel loro complesso, sono funzionali al perseguimento dell’interesse pubblico. Di conseguenza, una diversa allocazione dei costi di bonifica connessa all’intervento del responsabile della contaminazione, può alterare tale equilibrio e richiedere una rimodulazione della regolamentazione convenzionale, a tutela dell’interesse pubblico.
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Tar Toscana n 1265-2021 (nota)
Per il testo della sentenza cliccare sul pdf allegato (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa)
TAR Toscana 1265 2021 Galdenzi Boezio
Note:
[i] Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2019, n. 2084; TAR Toscana, sez. I, 14 novembre 2018.
[ii] Principio sancito espressamente negli articoli 242 e 244 D.Lgs. n. 152/2006.
[iii] Principio espresso nell’art. 245 D.Lgs. n. 152/2006.
[iv] Ai sensi dell’art. 133 D.Lgs. n. 104/2010, la giurisdizione apparterrebbe in ogni caso al giudice amministrativo qualora l’obbligo di bonificare fosse contenuto in una convenzione urbanistica o in un accordo di programma: così VANETTI-UGOLINI, “Gli obblighi convenzionali con la P.A. superano il principio “chi inquina paga”, in RGA 2017/1, pag 113; Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4251.
[v] Sulla base delle argomentazioni sopra riportate, il TAR Milano (sentenza n. 839/2021) ha escluso l’applicazione dell’art. 72 della legge fallimentare (R.D. n. 267/1942). Nello stesso senso: Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4251; TAR Veneto, II, 26 novembre 2020, n. 1136; TAR Lazio, Roma, II, 5 marzo 2020, n. 2962.
[vi] L’art. 244, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 prevede che “La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
[vii] Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2021, n. 5542 ha affermato che per l’azione di regresso l’identificazione del responsabile dell’inquinamento da parte della competente autorità amministrativa non è obbligatoria. Cfr. anche: Cass. civ., Sez. III, ord., 22 gennaio 2019, n. 1573.
[viii] TAR Lombardia, Milano, 15 aprile 2015, n. 940 e TAR Veneto, sez. III, 28 marzo 2017, n. 313, confermata da Cons. Stato, sez. IV, n. 5814/2018 (con riferimento all’obbligo di bonifica assunto mediante la stipula di convenzione annessa a programma integrato di intervento di riqualificazione urbanistica); Cons. Stato, sez. IV, 1 aprile 2020, n. 2195 (con riferimento all’irrilevanza degli accordi pattizi tra privati rispetto all’imputazione ex lege dell’obbligo di bonifica).
