Gli attori del Green New Deal: il ruolo dei privati in una regolazione “circolare”

Gli attori del Green New Deal: il ruolo dei privati in una regolazione “circolare”

di Dario Bevilacqua

  1. Introduzione.

Come si è avuto modo di notare nel primo articolo del focus[i], il Green New Deal nasce dal basso, con movimenti di opinione, lobbying e un cambio di paradigma culturale, che non è frutto di decisioni di istituzioni o gruppi politici, ma la risultanza di istanze provenienti dalla società civile, poi fatte proprie da governi nazionali e organizzazioni internazionali. Nondimeno, il coinvolgimento di cittadini, associazioni e imprese – che nella tutela dell’ambiente assumono un ruolo centrale perché ogni soggetto è chiamato a modificare le proprie azioni per ridurne l’impatto sul pianeta[ii] – avviene anche in altri momenti della governance di ambiente e sviluppo e non solo come input per indirizzare l’attività e le scelte dei regolatori.

I privati, infatti, sono chiamati a partecipare attivamente, a divenire attori del cambiamento e co-regolatori, ad adeguare i propri comportamenti per rendere possibile la transizione ecologica. Specularmente, le pubbliche amministrazioni devono adattare il proprio sistema di intervento, sia sotto il profilo delle attribuzioni dei poteri e dell’organizzazione, sia nelle procedure e modalità di azione. L’esigenza di affidare un ruolo attivo ai privati – non più meri destinatari di politiche pubbliche, ma parti che contribuiscono al processo di cambiamento – conferisce elementi di novità anche al momento della regolazione, caratterizzata da sussidiarietà orizzontale, dalla decentralizzazione delle competenze e dalla circolarità. Quest’ultima si sviluppa attorno a regole e istituzioni che operano a livello comune e sovranazionale, collegate e integrate con regole e istituzioni che operano a livello locale e subnazionale[iii] e con le constituencies, in un dialogo, definito appunto circolare, che prevede un’interazione, una collaborazione e uno scambio di ruoli costanti tra i diversi attori – agenti e riceventi – che operano nei vari livelli di governo.

Si possono individuare tre momenti decisivi in cui la governance scaturente dal GND prevede un ruolo attivo e decisivo affidato ai soggetti privati, come individui o come organizzazioni[iv]: in una fase preliminare, come ispiratori, promotori e diffusori delle idee del GND; all’interno del contesto produttivo-economico, nel quale le attività e le scelte di imprese e singoli cittadini hanno una tale rilevanza sul piano delle azioni per la transizione ecologica da condizionarne la relativa regolazione; in un momento finale, in cui il ruolo di cittadini attivi e gli strumenti giuridici a loro disposizione nel processo di formazione delle (o in risposta alle) decisioni pubbliche condiziona il contenuto di queste ultime.

  1. I privati come promotori del GND

Il contributo al GND da parte di attori privati si rinviene, come anticipato, nella determinazione dell’orientamento politico-amministrativo che ha dato luogo a tale cambiamento e che contribuisce a individuare finalità, approcci e strategie attuative e a incentivare e indirizzare l’azione pubblica. L’approccio innovativo che ha ispirato il GND fin dalla nascita, infatti, proviene dalla società civile, che, con una serie di iniziative, ha trasmesso l’idea alle istituzioni. Già nel 2008 un gruppo esiguo di professionisti provenienti da vari settori creò il Green New Deal Group[v], pubblicando il primo manifesto del movimento[vi], che delineava gli elementi chiave e i passi necessari per il cambio di paradigma verso la terza rivoluzione industriale[vii].

A seguire, altre organizzazioni e attori civili hanno fatto propria l’idea del GND, contribuendo alla definizione del concetto e alla sua diffusione come politica pubblica[viii]. Nel corso di questi anni le iniziative in tal senso si sono moltiplicate: su tutte, preme segnalarne una, di particolare importanza strategica e simbolica, perché segna l’ingresso del GND nell’agenda politica statunitense. Nel novembre 2018, alcuni manifestanti hanno fatto irruzione al Congresso degli Stati Uniti, inscenando un sit-in con cui chiedevano un “Green New Deal” nazionale, che ha portato all’istituzione di un Comitato chiamato a elaborare un piano economico per la realizzazione del GND e alla presentazione di una risoluzione al Congresso, che ha già ottenuto numerosi sostenitori fra deputati e senatori statunitensi[ix].

Sotto il profilo giuridico e nell’ottica della regolazione pubblica dell’economia, questa prima versione del GND si qualifica come un obiettivo, una finalità di natura generale, che orienta alcune politiche pubbliche a livello locale, nazionale, regionale (sovranazionale) e internazionale. L’indirizzo politico amministrativo che determina siffatte attività non nasce dall’iniziativa di un partito, da un governo o dalle scelte di un’istituzione sovranazionale o internazionale, ma proviene dalla società civile e dall’attività di lobbying e non è direttamente indirizzato al livello di governo più vicino. Di qui, il tema si afferma seguendo un percorso articolato e tortuoso, ma diffuso ed esteso, giacché non si compie il classico tragitto che vede un collegamento tra stakeholder e poteri pubblici: in questo caso i primi hanno influenzato le decisioni di altri attori, diversi (altre organizzazioni della società civile, come le ONG, soggetti privati con finalità commerciali e o industriali, mercati, organizzazioni internazionali, organismi sovranazionali come l’Ue[x]), quindi il tema è stato inserito nell’agenda pubblica dei governi nazionali e locali.

A fronte di ciò si registrano alcune conseguenze importanti, che si sintetizzano come segue.

In primo luogo, la regolazione risulta condizionata dall’attivismo civile in merito a finalità, priorità e contenuto dell’agenda politica, che provengono da movimenti di opinione e iniziative dal basso, grazie a un meccanismo – informale ed estemporaneo – basato sulla democrazia partecipativa e deliberativa[xi].

In secondo luogo, i poteri pubblici rafforzano la propria legittimazione perché mostrano di accogliere le istanze dei cittadini e in questo modo favoriscono il pluralismo e la deliberazione in pubblico e si avvicinano alle constituencies. Le decisioni non sono calate dall’alto, ma nascono da un dialogo con gli amministrati.

In terzo luogo, si incrementano le chance di successo delle stesse politiche del GND, che dovrebbero incontrare una maggiore recettività nella popolazione. Di contro, vi è sempre il rischio che possano produrre malcontento qualora tradiscano le aspettative formulate al momento delle richieste.

  1. La transizione ecologica dei cittadini e gli adattamenti dell’amministrazione pubblica

Il ruolo decisivo dei privati si rinviene poi nella diversa rilevanza che hanno le attività economiche svolte da cittadini, associazioni e imprese, il che modifica e amplia il target della governance, che dovrà quindi avere declinazioni nuove. Ciò si afferma, ad esempio, perché le istituzioni (sovranazionali, nazionali e locali) incentivano forme di attività economica di interesse generale (come la produzione e la distribuzione dell’energia da fonti rinnovabili e non inquinanti) affidate a individui o a gruppi di cittadini, adeguando la normativa applicabile e le modalità attuative di questa.

Ai sensi dell’art. art. 7-bis del Decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, che dà attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili ed è stato introdotto dall’art. 30, comma 1, legge n. 116 del 2014, un cittadino che voglia installare degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili può avviare tale attività in forma semplificata, con una comunicazione, utilizzando un modello unico approvato dal Ministro dello sviluppo economico, sentita l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ed il sistema idrico[xii].

La procedura sommariamente descritta consente a chiunque di divenire un “autoconsumatore di energia rinnovabile”, come lo definisce, all’art. 2, comma 2, lett. 14), la Direttiva n. 2001 del 2018[xiii], ossia: “un cliente finale che, operando in propri siti situati entro confini definiti o, se consentito da uno Stato membro, in altri siti, produce energia elettrica rinnovabile per il proprio consumo e può immagazzinare o vendere energia elettrica rinnovabile autoprodotta purché, per un autoconsumatore di energia rinnovabile diverso dai nuclei familiari, tali attività non costituiscano l’attività commerciale o professionale principale”[xiv].

La disciplina relativa all’efficienza energetica di abitazioni, negozi o altri immobili consente e incentiva l’utilizzo di impianti di produzione da fonti rinnovabili e lo fa soprattutto interessando i singoli come autoconsumatori o addirittura come produttori. Quest’ultimo aspetto mostra come la transizione ecologica passi anche dalle scelte di ogni cittadino e che queste abbiano rilevanza sia in merito al perseguimento degli obiettivi (ridurre l’impatto antropico sul pianeta, non inquinare, riciclare i rifiuti, ecc.), sia nella gestione pubblica di tali dinamiche, perché l’installazione di pannelli fotovoltaici su un’unità abitativa trasforma il proprietario in un produttore di energia, che potrà essere alienata a un acquirente predefinito, condivisa con altre persone, per esempio all’interno di un condominio[xv], o anche venduta sul mercato[xvi]. Con la Direttiva n. 2001 del 2018, l’Ue ha definito la cornice per supportare lo sviluppo di un quadro normativo nazionale favorevole al nuovo ruolo dei cittadini riuniti in comunità energetiche nella produzione di energia elettrica[xvii]. Questi ultimi, quindi, vengono ad esercitare un doppio ruolo, di consumatori e di produttori[xviii] e per entrambi godono di diritti e doveri distinti. Al contempo, agli Stati membri si chiede di rimuovere le barriere che possano rallentare lo sviluppo locale delle comunità di energie rinnovabili e di garantire loro un accesso al mercato non discriminatorio.

Ne consegue, quindi, che anche l’amministrazione pubblica modifica il suo approccio al fenomeno, dovendo disporre un nuovo quadro regolatorio per promuovere la generazione distribuita di energia, in un contesto orientato allo sviluppo delle fonti rinnovabili, dell’autoconsumo e della cessione diretta dell’energia eccedente. Nella governance del settore in parola, quindi, dopo aver abbandonato il ruolo di fornitore unico[xix], lo Stato non si interfaccia più solo con le aziende che si occupano di produzione e distribuzione, ma anche con i cittadini auto-consumatori e con le comunità di energia rinnovabile: entrambi non sono più solo fruitori, per cui hanno diritto a essere tutelati in quanto consumatori, ma anche produttori/fornitori di energia e in quanto tali sottoposti a regolazione[xx].

I cittadini offrono un servizio – di rilevanza e interesse pubblici – ma in un contesto liberalizzato, come operatori privati. Pur non svolgendo funzioni propriamente amministrative, esercitano attività di rilevanza pubblicistica e incidono sull’attività di regolazione. Tale forma di coinvolgimento dei privati in un contesto di mercato regolato, si affianca a quella che prevede che a questi ultimi siano attribuiti poteri amministrativi – per esempio di gestione e direzione di enti o aree territoriali –, che nel settore ambientale è adoperata da alcuni anni, prima ancora dell’avvento del GND[xxi].

Ne deriva un nuovo ruolo per le amministrazioni, chiamate a incentivare questi modelli produttivi alternativi e al tempo stesso a controllarli, vigilando sui co-produttori, ma anche proteggendoli da eventuali abusi o comportamenti sleali posti in essere da altri attori privati.

  1. Garanzie procedurali e attivismo dei privati: l’impatto sulla transizione ecologica

Infine, il ruolo strategico di associazioni, organizzazioni e singoli individui nell’attuazione del GND è evidente nell’attività di destinatari attivi, come antagonisti dialettici delle policy, attraverso la partecipazione, il monitoraggio e l’eventuale contestazione dell’attività pubblica in tali ambiti, che ne risulta condizionata, non solo con riferimento alle procedure da adottare a garanzia degli amministrati, ma anche nel merito delle decisioni assunte.

A tal riguardo, si citano due casi recenti. Nel primo, il Tribunale dell’Unione europea ha annullato due decisioni dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) per mancato rispetto del principio di trasparenza a fronte di due domande di accesso – ai sensi dei Reg. (CE) n. 1049/2001[xxii] e n. 1367/2006[xxiii] – a degli studi di tossicità utilizzati per determinare la dose giornaliera ammissibile di glifosato[xxiv].

Il secondo consiste in una decisione della Corte distrettuale de L’Aia (tribunale olandese di primo grado)[xxv], che, sulla base del ricorso ricevuto da alcune associazioni ambientaliste, ha ordinato alla Royal Dutch Shell, che produce e lavora prodotti energetici da combustibili fossili, di ridurre le sue emissioni di CO2 del 45% entro il 2030, in linea con l’obiettivo di mantenere l’aumento medio della temperatura globale entro 1,5 gradi centigradi.

In merito al primo caso, il diniego di accesso da parte dell’EFSA – basato sul fatto che le informazioni richieste sarebbero rientrate nella casistica delle eccezioni al diritto di accesso di cui all’art. 4, par. 2, Reg. n. 1049/2001, relativa alla tutela degli interessi commerciali[xxvi] e che l’accesso in questione non fosse necessario per verificare la valutazione scientifica dei rischi realizzata conformemente al regolamento relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari (Reg. (CE) n. 1107/2009) – viene sconfessato dal Tribunale, con le seguenti motivazioni.

In primo luogo, le eccezioni al diritto di accesso non possono essere opposte qualora le informazioni richieste riguardino “emissioni nell’ambiente” ai sensi dell’art. 6, par. 1, Reg. n. 1367/2006, come nel caso di specie[xxvii], giacché tale tipo di informazione ha a che vedere con un interesse pubblico prevalente rispetto all’interesse concernente la tutela degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica.

In secondo luogo e per quanto premesso, il pubblico deve avere la possibilità di comprendere ragionevolmente il modo in cui l’ambiente rischi di essere compromesso dalle emissioni, quindi l’accesso deve essere consentito al fine di permettere di capire in che modo la salute umana rischi di essere pregiudicata da rilasci di glifosato nell’ambiente[xxviii].

La decisione del Tribunale, quindi, nel tutelare prerogative e poteri affidati ai cittadini, contribuisce a dettare una linea di indirizzo nel bilanciamento tra interessi, quando questi coinvolgono l’ambiente. A fortiori quando vi è da operare un bilanciamento con l’altro pilastro che compone il GND, ossia lo sviluppo del settore industriale e commerciale. Il legislatore europeo (e in verità anche extra-europeo, visto il riferimento alla Convenzione di Århus[xxix]) ha predisposto un sistema che mira a trovare un equilibrio tra ambiente e sviluppo proprio mediante strumenti procedurali e l’attività dei privati e che consente di mantenere elevato il grado di protezione di un interesse considerato debole, sottorappresentato, ma di importanza preminente. In questo modo, mediante l’applicazione di garanzie e principi – come l’accesso alle informazioni, la partecipazione pubblica e la tutela giurisdizionale – si fornisce una tutela a determinati interessi e a discapito di altri, concorrenti, senza entrare nel merito delle misure di regolazione. Ciò comporta un’interpretazione restrittiva delle eccezioni a tali garanzie, che finisce per avere conseguenze anche sui contenuti e sugli approcci delle decisioni pubbliche, per cui in caso di conflitto, gli interessi commerciali e finanziari ricevono una tutela pubblica più debole rispetto a quella predisposta a favore dell’ambiente, ma solo perché vi sono dei soggetti privati a richiederlo.

La soluzione al bilanciamento tra i due interessi contrapposti è stata trovata mediante un’interpretazione estensiva del diritto d’accesso e della trasparenza delle decisioni amministrative e poggiando sulle iniziative di soggetti privati: giacché la tutela dell’ambiente è un interesse primario, da tutelare in modo uniforme su scala europea, le decisioni che le amministrazioni prendono in merito a tale bene devono essere conoscibili da tutti, anche a discapito dei controinteressati che avrebbero voluto tener nascoste quelle informazioni. È quindi grazie all’azione dei cittadini – resa agevole dalle garanzie procedurali – che l’ambiente assume un ruolo preminente e preponderante rispetto agli interessi concorrenti.

Nel secondo caso, l’ingiunzione emessa nei confronti della Royal Dutch Shell si fonda, rifacendosi a un precedente importante, stabilito nel caso Urgenda[xxx], sulla tutela dei diritti umani dei residenti olandesi, nei confronti dei quali la compagnia si trova consequenzialmente tenuta ad onorare un dovere di diligenza ricavato dagli articoli 2 e 8 della Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo (CEDU), che tutelano il diritto alla vita e il diritto alla vita privata e familiare. Tale responsabilità viene fatta ricadere in capo alle imprese indipendentemente dalla capacità e/o volontà degli Stati di adempiere ai propri obblighi in materia di diritti umani.

La lettura fornita dal giudice olandese è particolarmente interessante e innovativa. In primo luogo per l’aggancio con i diritti umani e perché la violazione di questi ultimi non è contestata a uno Stato, ma a un soggetto privato: la ditta condannata viene accusata di violare una serie di diritti dell’uomo, ai quali si ricollega la tutela dell’ambiente. In secondo luogo, l’azione di un’istituzione pubblica – in questo caso con poteri giurisdizionali – viene azionata da ed è diretta a soggetti privati: alcune associazioni no-profit, ricorrendo a un giudice contro una società a scopo di lucro, sopperiscono a un vuoto della politica, che non era stata in grado di tutelare i diritti fondamentali dei cittadini. Infine, per le conseguenze: un tribunale condanna una società a modificare le proprie scelte produttive per raggiungere un obiettivo stabilito a livello internazionale (accordi di Parigi), ossia la riduzione dell’emissione di CO2, cui la stessa impresa contribuisce in modo rilevante.

Questi aspetti, qui brevemente indicati, aprono problematiche molto importanti in merito alla governance dell’ambiente e agli obiettivi del GND. Qui servono a dimostrare il ruolo importante svolto dai privati nella transazione ecologica: sia come attori/contestatori di modelli produttivi insostenibili, sia come convenuti/condannati, ritenuti responsabili di quei modelli posti in discussione e quindi in dovere di porre rimedio con un diverso approccio alle politiche aziendali.

La regolazione dell’ambiente viene condizionata dall’azione di cittadini e associazioni, cui gli stessi poteri pubblici forniscono gli strumenti per controllare, far sentire la propria voce e contestare (garanzie di trasparenza, partecipazione al procedimento, judicial review) l’azione pubblica in tema di ambiente. Allo stesso tempo, sempre ai vari soggetti privati (singoli individui, organizzazioni no profit e imprese) vengono richiesti comportamenti attivi per rendere effettiva la transizione ecologica. In questo modo la tutela dell’ambiente e la sua combinazione con le attività produttive acquistano centralità e priorità nelle politiche pubbliche, ancorché formalmente solo sotto il profilo procedurale o processuale, ma con effetti significativi anche in merito al momento sostanziale.

  1. Conclusioni

I tre esempi di coinvolgimento dei soggetti privati nella governance del GND, appena analizzati, ne mostrano alcuni tratti peculiari: le politiche che disciplinano il settore traggono fondamento e sono condizionate in base ad input provenienti dalla società civile; i privati, come cittadini oltre che come imprese, hanno un ruolo determinante nelle scelte, di natura economica, che condizionano l’agire delle pubbliche amministrazioni, tanto che in alcuni casi essi divengono co-regolatori, partecipando ad attività di gestione diretta; infine, in un sistema circolare le constituencies hanno rilevanza anche a valle della regolazione, monitorando, influenzando e contestando le scelte di policy delle istituzioni pubbliche.

Come notato da Elinor Ostrom[xxxi] in un rapporto della Banca Mondiale del 2010[xxxii], “lo slogan think globally but act locally coglie appieno il problema. Per contenere il cambiamento climatico, il comportamento quotidiano di milioni di attori e poi di comunità, di autorità regionali e di governi centrali deve cambiare in modo sostanziale”. In sostanza, quindi, affrontare il problema delle emissioni di gas serra (come le altre tematiche ambientali) esclusivamente a livello globale, con un approccio solo di tipo “top-down”, si rivela una strategia poco efficace perché in questo modo non si ottiene la necessaria fiducia di coloro che delle emissioni sono responsabili per le azioni che pongono in essere ogni giorno: singoli individui, famiglie, associazioni, imprese.

Analogamente, l’accordo di Parigi sul clima[xxxiii] prevede un agreement volontario e non binding per ottenere gli obiettivi di riduzione del cambiamento climatico, spingendo per soluzioni dal basso, ma aggregate a livello internazionale. A tal riguardo, Richard B. Stewart e altri hanno evidenziato che “while the concept of bottom-up action on climate is not novel – it was much discussed during the lull in the international negotiations and international climate action in advance of Copenhagen – the Paris Agreement is novel in that it bring disaggregated bottom-up action into an international framework. Some climate negotiators have suggested that a focus on non-state actors will reduce the pressure on countries to fulfill their NDCs [national determined contributions] and to make more ambitious commitments in the future[xxxiv].

In questo disegno, inevitabilmente ispirato al principio di sussidiarietà (sicuramente orizzontale, ma anche verticale per il coinvolgimento delle amministrazioni locali e territoriali) e al modello della glocalizzazione[xxxv], risiede una prima sfida per il diritto amministrativo, che nella regolazione del fenomeno deve essere in grado sia di definire e declinare principi, norme e istituzioni comuni e sovranazionali, sia di coinvolgere, attivare, consultare e includere attori sub-nazionali, locali e individuali, con un decentramento parziale del potere decisionale e delle conseguenti azioni attuative. Ma, soprattutto, si evince in modo chiaro che il GND non deve vedere contrapposti i due modelli tradizionali “top-down” e “bottom-up” per la scelta delle azioni da intraprendere a tutela dell’ambiente. Al contrario, questi devono essere collegati e interdipendenti, proprio, come detto, in un movimento circolare[xxxvi].

Quanto descritto ha una serie di vantaggi, ma pone anche dei problemi.

Con riferimento ai primi, si nota che il coinvolgimento della società civile nel processo di transizione ecologica fa sì che le (difficili e rigorose) misure di regolazione adottate per tutelare gli ecosistemi possano essere meglio supportate da un consenso generalizzato, dalla fiducia e dalla condivisione da parte di cittadini e organizzazioni della società civile, nonché delle imprese. Inoltre, le azioni intraprese da individui e gruppi sociali ed economici, che operano quindi come “co-regolatori”, secondo un disegno condiviso e teso alla sostenibilità, favoriscono l’attuazione del GND e la sua efficacia. Infine, il modello avvicina amministratori e amministrati, in un sistema aperto, partecipato e plurale.

Quanto agli aspetti maggiormente problematici, si segnala, in primo luogo, il fatto che il modello organizzativo descritto non segue alcun disegno ordinato e predefinito, presentando i caratteri propri della ad-hoc-crazia[xxxvii], il che può ingenerare confusione e poca certezza giuridica negli amministrati. In secondo luogo e in collegamento con il punto precedente, il disordine organizzativo che caratterizza questa forma di governcance può favorire regolazioni a più velocità, con alcuni territori o settori più avanzati di altri e, quindi, possibili conflitti tra istituzioni o tra livelli di governo. Infine, la pluralità di attori coinvolti nel sistema può dar luogo a inefficienze e rallentamenti nelle procedure decisionali.

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Focus GND_articolo 3_RGA

Note:

[i] http://rgaonline.it/article/il-green-new-deal-gnd-e-la-regolazione-pubblica/.

[ii] In merito al settore ambientale, una conferma della centralità delle azioni dei singoli per l’efficacia delle attività di tutela adottate la si ha anche nella disciplina normativa applicabile, ad esempio all’art. 3–ter del d.lgs. 152/06. Questo, infatti, dispone che “la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio «chi inquina paga» che, ai sensi dell’articolo 174 [191], comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale”.

[iii] La regolazione glocale e orizzontale che scaturisce dal GND coinvolge in modo decisivo le istituzioni locali e regionali, ma per ragioni di spazio non verrà trattata nel presente articolo. Costituisce, tuttavia, uno sviluppo altrettanto importante di tali nuovi meccanismi di governance perché gli attori pubblici competenti a livello locale si collegano tra loro, dando vita a network o condividendo pratiche e approcci. Un esempio, tra i tanti, si rinviene nella “Technical Platform for Cooperation on the Environment”, definita come un “forum set up by the Commission for Environment, Climate Change and Energy at the European Committee of the Regions (CoR) and DG ENV aimed at fostering dialogue on local and regional problems and solutions in the application of EU environment law” (https://ec.europa.eu/environment/legal/platform_en.htm).

[iv] In merito al ruolo delle organizzazioni della società civile come attori protagonisti delle azioni a difesa dell’ambiente – su un piano culturale ma non solo – si veda S. Nespor, La scoperta dell’ambiente. Una rivoluzione culturale, Roma, Laterza, 2020, che con riferimento alla Dichiarazione di Rio del 1992, scrive: “molto era cambiato nel 1992 nei venti anni passato dalla Conferenza di Stoccolma. Uno degli aspetti più evidenti è costituito dalla nuova importanza assunta a Rio dalle organizzazioni non governative, non più semplici invitati, ma partecipanti a pieno titolo dei lavori e delle decisioni. Da questo momento la storia dell’ambientalismo è legata anche all’affermarsi di queste organizzazioni” (p. 112).

[v] https://greennewdealgroup.org/about-the-group/.

[vi]A Green New Deal: Joined-Up Policies to Solve the Triple Crunch of the Credit Crisis, Climate Change and High Oil Prices”, https://neweconomics.org/uploads/files/8f737ea195fe56db2f_xbm6ihwb1.pdf.

[vii] Sull’affermarsi di una terza rivoluzione industriale, basata, inter alia, su energie rinnovabili, internet ed economia circolare si veda J. Rifkin, Un Green New Deal Globale. Il crollo della civiltà dei combustibili fossili entro il 2028 e l’audace piano economico per salvare la terra, Milano, Mondadori, 2020, p. 17 e ss.

[viii] Nel 2009, la Fondazione Heinrich Böll, legata al partito verde tedesco, pubblicò un manifesto dal titolo “Toward a Transatlantic Green New Deal: Tackling the Climate and Economic Crisis”, https://us.boell.org/sites/default/files/toward_a_transatlantic_green_new_deal.pdf. I Verdi europei misero il GND al centro della piattaforma politica del partito: http://archive.gef.eu/fileadmin/user_upload/GEF_GND_for_Europe_publication_web.pdf. Lo United Nations Environment Programme (UNEP) pubblicò un rapporto con il medesimo approccio (“Rethinking the Economic Recovery: A Global Green New Deal”, https://www.cbd.int/development/doc/UNEP-global-green-new-deal.pdf).

[ix] https://www.sunrisemovement.org/?ms=SunriseMovement.

[x] Sul tema si rinvia al Green Deal europeo. Il GDE viene adottato con una Comunicazione della Commissione europea: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Il Green Deal europeo, Bruxelles, 11.12.2019 COM(2019) 640 final. Si tratta di un documento di 116 punti che impegna i Paesi dell’Unione a mettere in moto “interventi ambiziosi per far fronte al cambiamento climatico e alle sfide ambientali, allo scopo di limitare il riscaldamento globale a 1,5º C ed evitare una perdita massiccia di biodiversità”. I vari obiettivi sono poi elencati in una tabella allegata alla Comunicazione, con delle scadenze temporali per la loro attuazione https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/european-green-deal-communication-annex-roadmap_en.pdf

[xi] Su tali temi si veda, ex multis, R. Bifulco, Democrazia deliberativa e democrazia partecipativa, Relazione al Convegno “La democrazia partecipativa in Italia e in Europa: esperienze e prospettive”, Firenze, 2-3 aprile 2009, disponibile in Internet su http://www. astrid.eu; S. SMISMANS, European Civil Society: Shaped by Discourses and Institutional Interests, in European Law Journal, 2003, p. 473 ss.; L. Bobbio (a cura di), Amministrare con i cittadini. Viaggio tra le pratiche in Italia, Rubbettino, 2007; R. Holzhacker e E. Albaek, Democratic governance and European Integration. Linking societal and State Processes of Democracy, Elgar, 2007.

[xii] Le dichiarazioni contenute in tale comunicazione sono rese ai sensi degli articoli 46 e 47 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. Il Comune e le autorità competenti effettuano i controlli sulla veridicità delle predette dichiarazioni, applicando le sanzioni previste dall’articolo 76 del medesimo decreto.

[xiii] Direttiva 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L 328/82 del 21.12.2018.

[xiv] A riguardo, si veda anche l’art. 21 della direttiva n. 2001 che individua una serie di attività in capo agli Stati membri volte a facilitare la produzione e la distribuzione di energia prodotta dagli autoconsumatori.

[xv] Lo scambio diretto di energia elettrica prodotta negli edifici tra unità abitative dello stesso condominio permette di realizzare interventi di efficientamento energetico o di utilizzo di fonti rinnovabili più efficaci rispetto a interventi per le singole abitazioni. Consentire agli utenti di un condominio di connettersi fra loro attraverso una rete privata quale un sistema di distribuzione chiuso contribuisce al raggiungimento dei target definiti dall’Ue, incrementando e ottimizzando l’autoconsumo attraverso l’uso efficiente delle risorse. Inoltre, una gestione fisica decongestionerebbe la rete nazionale. Tuttavia, ciò implica diverse modifiche alla normativa, tra cui anche quella relativa alle sub-concessioni per la gestione della rete di distribuzione condominiale.

[xvi] Come è stato notato ciò fa sì che “ogni singolo edificio potrà divenire centrale di produzione diffusa di energia idonea a soddisfare il proprio fabbisogno energetico e poi di cedere il surplus di energia prodotta alla rete per soddisfare il bisogno di chi ha necessità temporanee o permanenti di maggiore energia”, C. Bevilacqua, Le comunità energetiche tra governance e sviluppo locale, in Amministrazione in cammino, 2020, https://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp-content/uploads/2020/05/BEVILACQUA.pdf.

[xvii] Istituite con la citata Direttiva n. 2001, le le comunità di energia rinnovabile costituiscono un “soggetto giuridico:

  1. a) che, conformemente al diritto nazionale applicabile, si basa sulla partecipazione aperta e volontaria, è autonomo ed è effettivamente controllato da azionisti o membri che sono situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che appartengono e sono sviluppati dal soggetto giuridico in questione;
  2. b) i cui azionisti o membri sono persone fisiche, PMI o autorità locali, comprese le amministrazioni comunali;
  3. c) il cui obiettivo principale è fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi azionisti o membri o alle aree locali in cui opera, piuttosto che profitti finanziari”.

[xviii] Con riferimento al ruolo di produttori/fornitori preme rilevare che, ai sensi del citato art. 2, comma 2, lett. 14), della Direttiva n. 2001 del 2018, l’eventuale alienazione dell’energia elettrica rinnovabile autoprodotta non debba costituire l’attività commerciale o professionale principale. Con questa formula ambigua il legislatore europeo ha inteso collocare tale attività in un ruolo ibrido, che sicuramente presenta i caratteri dell’attività economica a scopo di lucro ma che non deve arrivare a farsi impresa esclusivamente dedicata a tali operazioni.

[xix] Si veda, per tutti, S. Cassese (a cura di), La nuova costituzione economica, Roma, Laterza, 2021, p. 182 e ss.

[xx] A tal riguardo, ad esempio, l’art. 22 della Direttiva n. 2001 stabilisce che “Gli Stati membri assicurano che i clienti finali, in particolare i clienti domestici, abbiano il diritto di partecipare a comunità di energia rinnovabile, mantenendo al contempo i loro diritti o doveri in qualità di clienti finali e senza essere soggetti a condizioni o procedure ingiustificate o discriminatorie che ne impedirebbero la partecipazione a una comunità di energia rinnovabile, a condizione che, per quanto riguarda le imprese private, la loro partecipazione non costituisca l’attività commerciale o professionale principale. 2. Gli Stati membri assicurano che le comunità di energia rinnovabile abbiano il diritto di: a) produrre, consumare, immagazzinare e vendere l’energia rinnovabile, anche tramite accordi di compravendita di energia elettrica rinnovabile; b) scambiare, all’interno della stessa comunità, l’energia rinnovabile prodotta dalle unità di produzione detenute da tale comunità produttrice/consumatrice di energia rinnovabile, fatti salvi gli altri requisiti di cui al presente articolo e il mantenimento dei diritti e degli obblighi dei membri della comunità produttrice/consumatrice di energia rinnovabile come clienti; c) accedere a tutti i mercati dell’energia elettrica appropriati, direttamente o mediante aggregazione, in modo non discriminatorio” (corsivi aggiunti).

[xxi] Un ruolo strategico è rivestito dalle associazioni ambientali riconosciute ai sensi dell’art. 13, comma 1, della l. n. 349 del 1986 e dai consorzi di produttori, entrambi svolgenti compiti di gestione e co-regolazione propriamente amministrativi finalizzati alla preservazione del territorio e della natura (per esempio nelle aree protette) o per la raccolta, lo smaltimento e il riciclo di rifiuti. Riguardo a tale ultima finalità, particolarmente importante è il caso dei rifiuti da imballaggio: i produttori e gli utilizzatori hanno l’obbligo di consorziarsi, aderendo al Consorzio Nazionale Imballaggi (Conai) (ex artt. 38-41, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e successive modificazioni), se non lo fanno devono garantire di organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti da imballaggio. I comuni, in seguito a un accordo siglato dall’Associazione nazionale Comuni italiani (ANCI) e il Conai, si occupano della raccolta degli imballaggi e rivendono gli imballaggi al Conai in base alla loro purezza. Il Consorzio, a sua volta li rivende alle industrie che riciclano. Si tratta di un esempio di economia circolare, nel quale gli attori di natura privatistica svolgono un servizio pubblico, sottoponendosi peraltro alla vigilanza del Ministero dell’Ambiente che ne approva gli statuti (ex art. 233, comma 2 del d.lgs. n. 152/2006) e ne verifica i bilanci (art. 233, comma 11, d.lgs. n. 152/2006) e il perseguimento degli obiettivi ambientali (art. 220, d.lgs. n. 152/2006). Sul tema si veda A. Farì, La sussidiarietà orizzontale in materia ambientale: il ruolo dei privati e l’esercizio di funzioni pubbliche, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 3/2015, p. 10 e ss. e p. 19, https://www.rqda.eu/andrea-fari-la-sussidiarieta-orizzontale-in-materia-ambientale/.

[xxii] Reg. (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, p. 43).

[xxiii] Reg. (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Århus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, p. 13).

[xxiv] Causa T-716/14, Anthony C. Tweedale/Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), del 7 marzo 2019, parr. 8-9. Il Glifosato, un erbicida molto usato nelle coltivazioni di soia Round-up geneticamente modificata, è liberamente utilizzato in Europa e in altri paesi del mondo. Da molti è considerato come un esempio palese dei successi della biotecnologia (Monsanto (2015) Roundup/Glyphosate Background Materials, http://www.monsanto.com/products/pages/roundup-safety-background-materials.aspx), ma sul punto vi sono pareri discordanti. Ad esempio, Nel 2017 l’UE ha votato a favore del rinnovo della licenza, con il proposito di bandirlo definitivamente nel 2022: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/glyphosate_en. L’International Agency for Research on Cancer (IARC) dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) lo ha classificato come agente cancerogeno: https://www.iarc.fr/featured-news/media-centre-iarc-news-glyphosate/. Si veda anche Cressey, D. (2015). Nature.com – Widely used herbicide linked to cancer, 24 Mar 2015, http://www.nature.com/news/widely-used-herbicide-linked-to-cancer-1.17181.

[xxv] THE HAGUE DISTRICT COURT – Commerce Team: case number/cause list number: C/09/571932 / HA ZA 19-379 (engelse versie), Judgment of 26 May 2021. Versione inglese disponibile sul sito https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2021:5339.

[xxvi] L’EFSA aveva quindi specificato che la divulgazione degli studi avrebbe rivelato il know-how scientifico e la strategia commerciale dei loro proprietari, pregiudicando gli interessi commerciali e finanziari delle imprese che hanno presentato i rapporti di studi (Causa T-716/14, par. 11).

[xxvii] Ibidem, parr. 58, 80, 81 e 119.

[xxviii] Ibidem, par. 118: “il pubblico deve avere la possibilità di comprendere ragionevolmente il modo in cui l’ambiente rischi di essere compromesso dalle emissioni, si deve ritenere che l’accesso del ricorrente agli studi richiesti gli consenta di comprendere in che modo la salute umana rischi di essere pregiudicata da rilasci di glifosato nell’ambiente”

[xxix] La Århus Convention è stata adottata al fine di tutelare l’ambiente, promuovere lo sviluppo sostenibile e tutelare i diritti umani; ha come destinatari gli Stati membri, tenuti ad assicurare determinate garanzie nelle attività afferenti a tale settore. Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making, and Access to Justice in Environmental Matters, 25 giugno 1998 (entrato in vigore il 30 ottobre 2001). Le tre parti in cui si divide la Convenzione di Århus prevedono un diritto di accesso alle informazioni in capo a chiunque, un diritto di partecipazione al processo di decision-making ambientale per chiunque sia interessato e un diritto di azionabilità delle pretese dei singoli in caso di violazione dei diritti di accesso e partecipazione. Su tali aspetti si rinvia a S. Cassese, Il diritto globale. Giustizia e democrazia oltre lo Stato, Torino, 72 ss.; M. Macchia, Legality: The Aarhus Convention and the Compliance Committee, in S. Cassese – B. Carotti – L. Casini – E. Cavalieri – E. Macdonald (a cura di), Global administrative law, cit., III.A.1., 13 ss. http://www.irpa.eu/wp-content/uploads/2012/08/the-casebook-chapter-3.pdf e Id., La compliance al diritto amministrativo globale: il sistema di controllo della Convenzione di Aarhus, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 3, 2006, 639 ss.

[xxx] Nella decisione citata i Paesi Bassi sono citati in giudizio dall’associazione non governativa Urgenda per non aver non aver perseguito politiche miranti alla riduzione delle emissioni di gas serra in linea con gli obiettivi internazionali ed avere così violato, rispetto alla posizione dei propri cittadini, gli artt. 2 (diritto alla vita) ed 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). (Tribunale distrettuale dell’Aja, sentenza 25 giugno 2015 e Corte d’appello de L’Aia, sezione civile, sentenza del 9 ottobre 2018 (Case n. 200.178.245/01)). Le corti olandesi di primo e di secondo grado hanno accolto la domanda con cui veniva chiesta tutela per la violazione di due diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e, per l’effetto, hanno condannato il governo a prendere le misure opportune per ridurre entro la fine del 2020 le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 25% rispetto al 1990. La decisione è stata confermata dalla Corte suprema olandese lo scorso 21 dicembre 2019 (Https://thecorrespondent.com/194/thanks-to-this-landmark-court-ruling-climate-action-is-now-inseparable-from-human-rights/6431566570-33b59a50). Sul tema si veda P. Bertolini, Cambiamenti climatici, contenzioso e tutela dei diritti umani: più presente che futuro, in RGA Online, http://rgaonline.it/article/cambiamenti-climatici-contenzioso-e-tutela-dei-diritti-umani-piu-presente-che-futuro/.

[xxxi] Si veda, per tutti, E. Ostrom, Governing the commons, tr. It. Governare i beni collettivi, Milano, Marsilio, 3° ed., 2006. Un’utile ricostruzione del pensiero della studiosa con riferimento all’ambiente si trova in S. Nespor, La scoperta dell’ambiente, cit., p. 115 e ss.

[xxxii]A Polycentric Approach for Coping with Climate Change”, http://documents1.worldbank.org/curated/en/480171468315567893/pdf/WPS5095.pdf.

[xxxiii] L’Accordo, collegato alla Convenzione quadro dell’ONU sui cambiamenti climatici e adottato a Parigi il 12 dicembre 2015, ha l’obiettivo di rafforzare la risposta globale alla minaccia dei cambiamenti climatici, nel contesto dello sviluppo sostenibile e degli sforzi volti a sradicare la povertà e per questi fini impegna le parti a porre in essere varie attività: mantenere l’aumento della temperatura media globale al di sotto di 2 °C rispetto ai livelli preindustriali; proseguire l’azione volta a limitare l’aumento di temperatura a 1,5° C rispetto ai livelli preindustriali; aumentare la capacità di adattamento agli effetti negativi dei cambiamenti climatici e promuovere lo sviluppo resiliente al clima e a basse emissioni di gas ad effetto serra; ecc. (art. 2).

[xxxiv] R.B. Stewart, M. Oppenheimer, B. Rudyk, Building Blocks: A strategy for Near-term Action within the new Global Climate Framework, 2017, Springerlink.com, p. 2, now published as introduction to a Special Issue on Alternate Structures for a Global Climate Action: Building Blocks Revisited, ed. By R.B. Stewart and B. Rudyk.

[xxxv] A riguardo, è stato osservato che il GND “trasformerà il rapporto tra governi nazionali e comunità locali, trasferendo la responsabilità del funzionamento dell’economia e il compito della governance dallo Stato alle regioni”, J. Rifkin, Un Green New Deal globale, cit., p. 38.

[xxxvi] “L’infrastruttura della terza rivoluzione industriale [diversamente da quella precedente] è progettata per essere distribuita, aperta e trasparente, per ottenere effetti di rete e creare economie di scala lateralmente, consentendo a miliardi di persone di interagire direttamente tra loro a livello virtuale e fisico, a costi fissi estremamente bassi e costi marginali pari quasi a zero, in località e regioni sparse in tutto il mondo”, Ibidem, p. 37-38.

[xxxvii] Sul tema si veda S. Cassese, Chi governa il mondo? La dimensione globale della democrazia, Il Mulino, Bologna, 2013, p. 22.