Il volume di Massimiliano Montini ha sicuramente tre pregi: indaga due fenomeni giuridici interessanti e meritevoli di attenzione, stabilisce una connessione tra di essi e con altri principi e istituti, ne mostra l’applicazione in concreto, nonostante il loro carattere sfuggente e astratto, che ne rende difficile la qualificazione sotto il profilo giuridico. Il primo dei due temi al centro della trattazione, che probabilmente meriterebbe una maggiore attenzione da parte della scienza giuridica, soprattutto amministrativistica, riguarda l’azione esterna dell’Unione europea, il suo fondamento normativo, i suoi obiettivi e come essa trova attuazione. Il secondo, che invece ha alimentato dibattiti e approfondimenti di ogni sorta ma non per questo non merita un ulteriore aggiornamento, concerne lo sviluppo sostenibile, che anche in tale contesto è mostrato nella sua ambiguità tra obiettivo generale e principio interpretativo del diritto dell’Ue.
Con riferimento all’azione esterna, nel I Capitolo l’autore si sofferma sull’art. 21 del Trattato dell’Unione europea (TUE), specificando, dopo aver ricostruito alcune teorie della scienza giuridica su tale norma, che gli obiettivi ivi elencati, al paragrafo 2, “costituiscono fonti di ispirazione generale che devono indirizzare e guidare l’esercizio dell’azione esterna dell’Unione”. Inoltre, “possono consentire all’Unione, nell’ambito dell’esercizio della sua azione esterna, di concorrere a realizzare fini e scopi ulteriori rispetto a quelli previsti dai trattati nelle disposizioni relative alle competenze materiali dell’Unione, senza per questo alterare il sistema della ripartizione delle competenze previsto dai trattati istituzionali” (p. 23). Il terzo comma dello stesso art. 21 impone poi una coerenza tra i principi e le finalità che caratterizzano l’azione esterna dell’Ue, come previsti dai primi due paragrafi. Nello svolgimento di questa attività, le istituzioni europee godono comunque di un ampio potere discrezionale, che ne rende difficile la contestazione davanti alla Corte di giustizia.
Per ciò che concerne il concetto di sviluppo sostenibile, all’interno del Capitolo II se ne ripercorrono le tappe fondamentali, segnatamente nel diritto internazionale, mostrando come lo stesso si sia evoluto e affermato nel corso degli anni. Nell’ordinamento europeo viene inquadrato e sistematizzato nei trattati istitutivi e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Ue, per poi consolidarsi nelle disposizioni programmatiche del diritto dell’Unione, fino ad arrivare al Green Deal e alla sua normativa di attuazione. Va quindi rimarcato che lo sviluppo sostenibile si rinviene anche nel citato art. 21 del TUE (comma 2, lett. e) e f)): esso costituisce uno dei valori e interessi fondamentali che l’Ue deve perseguire nella sua azione esterna. Inoltre, pur non essendo citato dall’art. 191, che contiene i principi e gli obiettivi che ispirano le politiche a tutela dell’ambiente, gli stessi sono “strettamente collegati al perseguimento dello sviluppo sostenibile, nelle sue tre dimensioni economica, ambientale e sociale, e […] sono esplicitamente richiamati nel contesto degli articoli 3(5) e 21 TUE” (p. 59).
Lo sviluppo sostenibile possiede quindi una sua rilevanza giuridica all’interno dell’Unione europea (Capitolo III), configurandosi come un principio – per meglio dire come un “complesso di principi operativi” (p. 81) –, applicabile in concreto da un punto di vista sostanziale (grazie al combinato disposto con i principi di diritto ambientale) e giustiziabile, ossia invocabile in giudizio davanti alla Corte di Giustizia, sotto il profilo procedurale. A tali fini, è proprio la combinazione tra principio dello sviluppo sostenibile e principi ambientali di cui all’art. 191, nonché con il principio del Do not significant harm (DNSH), introdotto con la normativa sulla tassonomia verde dell’Ue (Regolamento (UE) 2020/852), che ne consentono l’applicazione – sostanziale e procedurale –, malgrado l’ampio margine di discrezionalità lasciato alle istituzioni europee per la sua elaborazione legislativa e la sua attuazione in concreto.
Il Capitolo IV ritorna sull’azione esterna dell’Ue e su come gli obiettivi e i principi eurounitari siano esportati attraverso tale attività: le normative europee possono infatti acquisire un’applicazione estesa al di là dei propri confini, in modo diretto o indiretto, volontario o involontario. Ciò avviene in special mondo tramite l’estensione territoriale e l’effetto Bruxelles, che si collocano nel quadro di riferimento rappresentato dalla cosiddetta “autonomia strategica verde”, che influenza fortemente proprio l’esercizio delle relazioni esterne dell’Ue.
L’applicazione in concreto dello sviluppo sostenibile consente all’autore di mostrare come esso impatti sull’azione esterna dell’Ue, significativamente in due casi studio, in cui il principio in parola viene declinato per la sua attuazione proprio in tale ambito. Sia nel contesto del commercio e degli accordi bilaterali conclusi dall’Unione (Cap. V), sia per le azioni a tutela del clima (Cap VI), lo sviluppo sostenibile si configura prevalentemente come un obiettivo generale che informa le relazioni commerciali tra l’Unione europea e i suoi Paesi partner. Tuttavia, segnatamente nel Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), esso rivela una interessante capacità di conformare azioni e politiche al di là dei confini europei.
Il CBAM – una tassa alla frontiera sull’impronta di carbonio che corrisponde ai costi sostenuti dalle imprese operanti all’interno del continente, quindi non discriminatoria, e costringe le imprese a pagare per il loro impatto climalterante – ha lo scopo di conformare le scelte di operatori e Stati, rendendo più convenienti le attività non (o meno) inquinanti e scoraggiando la pratica di delocalizzare il momento produttivo per aggirare gli standard ecologici. Esso poggia sull’attrattività del mercato europeo, come sbocco finale per le merci e ha il duplice fine di riequilibrare un mercato alterato da un indebito abbassamento dei limiti ambientali e climatici e di ridurre l’impronta di carbonio dei sistemi economico-produttivi. Ne consegue che il CBAM possa essere collocato “a pieno titolo nel contesto dell’autonomia strategica verde, nell’ambito della quale l’Unione si pone come un regolatore di rilevanza globale che tenta di imporre i suoi standard climatici e di sostenibilità nei confronti di tutti suoi partner commerciali, ovunque essi siano localizzati” (pp. 239-240). Così da offrire un contributo, potenzialmente efficace, alla promozione dello sviluppo sostenibile.
In sede di conclusioni, quindi, dopo aver ripercorso le considerazioni svolte nella trattazione, l’autore evidenzia come lo sviluppo sostenibile, “in ragione della sua capacità di porsi come obiettivo generale in grado di operare in connessione con numerosi altri criteri e principi riconosciuti e tutelati dal diritto primario e secondario dell’Unione, può rappresentare uno strumento privilegiato per garantire la coerenza dell’azione esterna dell’Unione”, svolgendo anche una “funzione unificatrice dei diversi interessi riconducibili alle sue tre dimensioni” e garantendone il bilanciamento (p. 251).
Il volume è chiaro, interessante e ricco di spunti di riflessione: oltre a svolgere un’importante opera di ricostruzione e analisi di due strumenti centrali nelle attuali politiche dell’Ue, ne mostra le modalità applicative, i collegamenti e i loro possibili sviluppi futuri. Nondimeno, si avverte, a tal proposito, il bisogno di un maggiore approfondimento degli aspetti problematici, delle debolezze o delle questioni maggiormente controverse che caratterizzano, in numerosi contesti, l’attuazione in concreto dello sviluppo sostenibile, in special modo se riferito all’azione svolta dall’Unione europea al di fuori dei suoi confini.
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