Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2025, n. 4553
Dall’art. 11 D.lgs. n. 152/2006 non si evince affatto che la procedura VAS quale passaggio endoprocedimentale debba avvenire al momento dell’adozione e neppure prima e d’altra parte appare del tutto ragionevole che la valutazione in questione venga esperita prima del varo finale del Piano (l’approvazione) proprio per far sì che la verifica dell’incidenza delle scelte urbanistiche sugli aspetti di vivibilità ambientale del territorio avvenga nel momento in cui tali scelte stiano per divenire definitive; inoltre per effetto del D. lgs. n. 4 del 2008, devono essere sottoposti a VAS tutti gli atti di pianificazione territoriale e di destinazione dei suoli. Tale valutazione deve essere effettuata prima dell’approvazione del piano in quanto tale normativa ha individuato, quale unico limite temporale inderogabile per l’espletamento della valutazione ambientale, la data di approvazione e non di adozione; tanto che l’art. 11 cit., comma 5, ha dichiarato espressamente annullabili i provvedimenti di approvazione degli strumenti pianificatori, ove non siano stati preceduti dal subprocedimento in questione.
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Con la pronuncia in commento, il Consiglio di Stato è tornato ad affrontare il tema dell’individuazione del termine finale rilevante per l’assoggettamento di piani e programmi alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai sensi della Direttiva 42/2001/CE e della normativa nazionale di recepimento.
Il Giudice Amministrativo ha chiarito che, a seguito della riforma introdotta dal D.lgs. n. 4 del 16 gennaio 2008, correttivo ed integrativo del D.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (TUA), la data di approvazione definitiva del piano o programma costituisce oggi, per espressa previsione normativa, l’unico termine inderogabile entro cui dev’essere espletata la relativa valutazione ambientale, ove prevista dalla legge.[i]
Tant’è che l’approvazione di uno strumento urbanistico senza la preventiva sottoposizione alla procedura di VAS comporta la sua illegittimità per violazione di legge e, di conseguenza, l’annullabilità del relativo provvedimento. Per converso, la data di adozione del piano non assume alcun rilievo ai fini della legittimità dell’iter approvativo. [ii]
Tale ricostruzione si fonda sull’esigenza di assicurare che gli effetti ambientali significativi derivanti dall’attuazione di piani e programmi siano valutati fino al consolidamento definitivo delle previsioni urbanistiche.
L’arresto in esame si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale consolidato, [iii] che tiene conto della natura endoprocedimentale della VAS e mira a salvaguardare i principi di efficienza, precauzione e sviluppo sostenibile.
Rispetto a tale questione, invero, era sorto un precedente – e alquanto isolato – indirizzo giurisprudenziale diametralmente opposto, secondo cui il riferimento normativo effettuato dal TUA alla “approvazione” del piano come limite temporale per la sua sottoposizione a VAS dovrebbe intendersi in senso generico.[iv] Pertanto, la VAS dovrebbe essere espletata prima dell’adozione dello strumento urbanistico e accompagnare sin dal principio l’elaborazione dei piani da cui derivano tali effetti, a pena di annullabilità.[v]
Ciò premesso, a parere di chi scrive, l’orientamento più recentemente sposato dal Consiglio di Stato e confermato nella vicenda in esame appare quello più aderente al profilo letterale della normativa nazionale e maggiormente condivisibile.[vi]
Ad ogni buon conto, sebbene l’individuazione dell’approvazione del piano quale termine finale per la sua sottoposizione a VAS appaia corretta, non sfugge tuttavia che la VAS rappresenta uno strumento che deve accompagnare le scelte urbanistiche durante l’elaborazione del piano.
Pertanto, se da un lato la conclusione della VAS può spingersi fino a poco prima dell’approvazione del piano, dall’altro occorre sottolineare che il suo avvio non può essere eccessivamente ritardato; ciò al fine di evitare che gli aspetti di rilevanza ambientale siano portati all’attenzione delle amministrazioni in un momento in cui le valutazioni urbanistiche di rilievo per il territorio di riferimento siano già state compiute e negoziate con gli operatori privati, con evidenti ripercussioni su tempistiche e correttezza del relativo iter approvativo.
A tal fine, si consideri che diverse regioni[vii] hanno rispettivamente emanato proprie linee guida territoriali per articolare e coordinare il procedimento di VAS con quello urbanistico, prevedendo un confronto sia in fase di adozione del piano che immediatamente prima dell’approvazione definitiva.
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE:
[i] La riforma appena citata ha fortemente innovato la disciplina inizialmente introdotta dal TUA in recepimento della Direttiva 42/2001/CE. In particolare, tale novella legislativa ha previsto che devono essere sottoposti a VAS tutti gli atti pianificazione territoriale e di destinazione dei suoli, in relazione ai quali “3. La fase di valutazione è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma, ovvero all’avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione. (…) 5. La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.” (Art. 11 TUA).
[ii] Nel caso di specie, il Giudice Amministrativo ha annullato la deliberazione n. 3 del 22 luglio 2020 con cui la Regione Lazio ha approvato il “Piano della Riserva Naturale di Decima Malafede”, precedentemente adottato con deliberazione n. 45 del 25 novembre 2002 (a distanza di quasi vent’anni), sulla scorta della mancata sottoposizione del piano alla procedura di VAS. Ciò in quanto, sebbene la Direttiva 42/2001/CE esentasse dall’obbligo di VAS piani e programmi formalmente adottati prima del 20 luglio 2004, il termine per l’approvazione definitiva di tali piani ai sensi della disciplina transitoria apportata dalla stessa direttiva e dalla normativa nazionale di recepimento in vigore era ampiamente decorso (i.e. il 13 febbraio 2008). Poiché il piano in esame è stato definitivamente approvato ben dopo l’entrata in vigore del D.lgs. 4/2008 (i.e. soltanto nel 2020), la data di adozione del piano prevista dalla disciplina transitoria perdeva di rilievo e il piano risultava obbligatoriamente soggetto a procedura di VAS ai sensi della nuova disciplina del TUA, che invece non era mai stata avviata.
[iii] Ex plurimis; Tar Friuli Venezia-Giulia, Sez. I, 29 settembre 2021, n. 294; Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 giugno 2018, n. 3310; Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 settembre 2017, n. 4471; Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 luglio 2014, n. 3465; Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 maggio 2011, n. 2755.
[iv] Cfr. Tar Calabria (Catanzaro), Sez. I, 19 dicembre 2015, n. 1987.
[v] Secondo il Tar Calabria, “tali argomentazioni non tengono conto del fatto che le norme sulla VAS non riguardano i soli strumenti urbanistici, ma anche altri atti, qualificati genericamente quali piani e programmi. Ne consegue che il riferimento all’approvazione non è significativo, giacché esso, per la ragione ora indicata, non può tenere conto dell’articolazione in una fase di adozione e una di approvazione degli strumenti urbanistici generali. Il termine approvazione, quindi, va inteso in senso generico e non specifico di approvazione conseguente all’adozione. (…) La stessa definizione delle finalità della fase valutazione (…Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione) induce a ritenere che essa debba, in un certo qual modo, accompagnare l’iter procedimentale e non intervenire allorquando il procedimento sia prossimo all’esaurimento e vi sia già un atto formale (la delibera consiliare di adozione) che ha posto un punto fermo del complesso procedimento. Se anche le norme non pongono un termine preciso, appare conforme allo spirito e alle finalità delle stesse che la valutazione sia effettuata prima della deliberazione di adozione dello strumento urbanistico, che è l’atto con il quale l’ente locale svolge la funzione pianificatoria affidata ad esso, che, alla stregua delle norme vigenti, deve essere esercitata tenendo conto degli impatti sull’ambiente dell’attuazione del piano.”.
[vi] Sul punto occorre rilevare che, sebbene l’art. 4 della Direttiva 42/2001/CE ritenga che la VAS “deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura legislativa”, il termine “adozione” utilizzato dal legislatore comunitario non coincide con l’accezione utilizzata dalla normativa interna in materia urbanistica. La disposizione comunitaria citata, infatti, non considera che la gran parte dei procedimenti pianificatori, quanto meno all’interno dell’ordinamento italiano, si connota per la necessità di una doppia valutazione degli elaborati da parte dell’organo deliberante. Pertanto, non vi è dubbio che, con il termine adozione, la Direttiva citata faccia riferimento all’atto finale della sequenza procedimentale, lasciando agli stati membri definire nel dettaglio gli aspetti procedurali della normativa, in quanto priva di effetto diretto (in tal senso, vedasi anche Tar Friuli Venezia-Giulia, Sez. I, 10 agosto 2011, n. 365).
[vii] Si pensi, a meri fini esemplificativi, alle linee guida adottate in materia dalla Regione Lombardia con D.C.R. n. VIII/351 del 13 marzo 2007 e ss.mm.ii.
