di Valentina Brovedani ed Elena Felici
TAR Umbria, sezione I, sentenza 10 settembre 2021, n. 624 – Pres. Potenza, Est. Carrarelli – Sig.ri Attilia Rossi e Giovanni Luchetti (avv.ti Alessandro Bovari e Ivano Pontoriero) c. Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Avvocatura Generale dello Stato).
Il vincolo indiretto costituisce la c.d. “cornice ambientale” di un bene culturale, rispetto al quale svolge una funzione di completamento pertinenziale della tutela. La determinazione delle misure idonee a preservare e a valorizzare il bene culturale è rimessa all’autonomo apprezzamento dell’amministrazione competente, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità..
* * *
Con la sentenza in commento, il TAR Umbria intraprende un’interessante analisi giuridica in tema di beni culturali. In particolare, il Collegio si pronuncia sulla legittimità del Decreto della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale dell’Umbria, con il quale veniva dichiarato l’interesse particolarmente importante di un’area archeologica ai sensi degli artt. 10 e 13, D.Lgs. 42/2004 (“Codice dei beni culturali”) e venivano dettate prescrizioni di tutela indiretta su un’area circostante ai sensi dell’art. 45 del Codice.
Il concetto di bene culturale rientra, insieme ai beni paesaggistici, nel più ampio novero della nozione codicistica del patrimonio culturale, e trova definizione all’art. 2 del Codice, a mente del quale “sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”.
Nell’ordine della gerarchica delle fonti, la tutela dei beni culturali trova innanzitutto fondamento nel dettato costituzionale di cui all’art. 9 della Carta fondamentale, richiamato dall’art. 1 del Codice, che sancisce l’impegno della Repubblica nella promozione dello sviluppo della cultura e della tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione.
La tutela indiretta è invece richiamata all’art. 45 del Codice dei beni culturali che, al primo comma, stabilisce la facoltà del Ministero “di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”.
Le prescrizioni imposte a tutela indiretta del bene vincolato non devono essere confuse con gli obblighi imposti con i vincoli diretti: il vincolo indiretto costituisce la c.d. “cornice ambientale” di un bene culturale, avendo ad oggetto non solo il bene in sé, bensì anche l’intero ambiente potenzialmente interagente con il valore culturale (Consiglio di Stato, sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923).
Tale tutela ha, infatti, la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale, gravato da vincolo diretto: integra quindi un limite apponibile al diritto di proprietà sulla base di apprezzamenti rimessi all’autorità amministrativa competente, sia pure da contenersi secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità (Consiglio di Stato, sez. VI, 22 novembre 2017, n. 5420).
Il vincolo indiretto non ha contenuto prescrittivo tipico; al contrario, si distingue dal vincolo diretto per la sua intensità variabile e non predeterminata, potendosi estendere sino all’obbligo di inedificabilità assoluta.
La determinazione delle disposizioni e delle misure più idonee a preservare il valore e il significato del bene culturale è rimessa all’autonomo apprezzamento dell’amministrazione competente, costituendo l’atto, mediante il quale l’amministrazione impone il vincolo indiretto su un dato immobile, espressione di ampia discrezionalità tecnica che implica l’applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità.
Conseguentemente, secondo quanto ribadito dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’azione amministrativa è sindacabile, in sede di legittimità, esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto (Consiglio di Stato sez. VI, 04 settembre 2020, n. 5357; Consiglio di Stato, sez. VI, 03 ottobre 2018, n. 5668).
Al contempo, parte della giurisprudenza sostiene che l’azione amministrativa deve ritenersi legittima fintantoché garantisce l’equilibrio tra la cura e l’integrità del bene culturale, da un lato e la fruizione e la valorizzazione dinamica dello stesso, dall’altro (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 maggio 2018, n. 2839).
L’amministrazione preposta all’individuazione delle misure di tutela indiretta ha dunque l’onere di verificare preventivamente, sulla base delle valutazioni tecnico-scientifiche e secondo ragionevolezza, l’effettiva necessità e la proporzionalità delle disposizioni, nell’ottica di un corretto bilanciamento tra interesse pubblico e privato, costituendo il vincolo indiretto una vera e propria limitazione del diritto di proprietà.
Coerentemente alle considerazioni sin qui esposte, il TAR Umbria, con la sentenza in commento, ha dichiarato la necessaria apposizione e la rilevanza dei vincoli di natura indiretta nelle prossimità di un’area di interesse archeologico, stanti le finalità cautelari e conservative di detta tutela.
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Ammnistrativa) cliccare sul pdf allegato.
TAR Umbria 624 del 2021 (Elena Felici)
SCARICA L’ARTICOLO IN PDF
