Di Elena Capone
TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 09 aprile 2019, n. 794 – Pres. Di Benedetto; Est. Cozzi – Comune di Pavia (Avv.ti Baroni e Fedeli) c. Provincia di Pavia (Avv. Bernardo) ed altri
Nel procedimento volto ad individuare il responsabile della potenziale contaminazione di un’area, qualora uno degli Enti territoriali partecipi al procedimento in veste di autorità interessata alla bonifica e in quella sede venga individuato quale presunto responsabile, questa sua doppia veste non impone in capo all’Amministrazione procedente lo sdoppiamento degli adempimenti previsti dagli artt. 242 e 244 D.lgs. n. 152/2006, poiché una volta assicurato il coinvolgimento procedimentale dell’Ente nella sua veste di autorità interessata alla bonifica, tale coinvolgimento soddisfa le esigenze di garanzia volte a tutelarlo altresì nella sua posizione di presunto autore dell’inquinamento.
L’obbligo di bonifica previsto dalle norme nella Parte IV, Titolo V del D.lgs. 152 del 2006 si applica anche ai cosiddetti inquinamenti storici, risalenti a prima dell’entrata in vigore del decreto citato. L’obbligo di bonifica, infatti, non ha finalità sanzionatorie, ma è funzionale al rispetto dei valori costituzionali di tutela dell’ambiente e della salute di cui agli articoli 9 e 32 Cost., a garanzia dei quali è indifferente che l’attività inquinante sia stata in passato autorizzata.
La sentenza in commento si esprime sul tema ormai consolidato della tutela delle garanzie partecipative che devono assistere il procedimento amministrativo volto all’individuazione del responsabile della contaminazione di un’area, ed in particolare sull’esigenza di garantire il coinvolgimento del presunto responsabile e dei Comuni nel cui territorio ricade l’area inquinata. Il Collegio coglie l’occasione, inoltre, per ribadire alcuni principi in merito agli obblighi ricadenti in capo al responsabile dell’inquinamento ed alla tutela della posizione del proprietario incolpevole, anche in caso di indagine riguardante l’inquinamento storico di un sito.
In particolare, il procedimento che ha condotto all’emanazione del provvedimento impugnato oggetto della pronuncia in commento è stato avviato ad impulso dell’attuale proprietario dell’area che, nella sua qualità di interessato non responsabile, ha informato le Amministrazioni competenti in ordine al ritrovamento, nel corso di alcune indagini preliminari alla realizzazione di lavori stradali, di rifiuti interrati di varia natura oltre al superamento delle CSC per alcune sostanze.
A seguito di tale comunicazione la Provincia competente, congiuntamente agli Enti interessati, ha svolto un sopralluogo ad esito del quale è stata accertata la presenza dei rifiuti interrati e lo stato di potenziale contaminazione dell’area, sicché conformemente al disposto dell’art. 245 comma 2 T.U. Ambiente è stata avviata l’indagine provinciale volta all’individuazione del responsabile.
L’esito dell’istruttoria provinciale ha individuato nel Comune di Pavia il soggetto responsabile del potenziale inquinamento dal momento che nel corso del citato procedimento è emerso che l’area in questione era stata in passato utilizzata dal Comune come discarica di rifiuti urbani; è stata pertanto emanata l’ordinanza di cui all’art. 244 D. Lgs. 152/2006 nei confronti del suddetto Comune.
Il Comune di Pavia ha quindi promosso ricorso contro l’ordinanza provinciale di diffida contestandone la legittimità con plurime censure. In particolare lamenta la lesione delle sue garanzie partecipative al procedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento, il difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa la Provincia, che avrebbe dovuto individuare l’effettivo responsabile nell’allora proprietario dell’area, sostenendo inoltre che nelle fattispecie di contaminazione storica l’obbligo di bonifica dovrebbe ricadere in capo all’attuale proprietario del sito ancorché non responsabile dell’abuso.
Il TAR Milano, richiamando le norme che disciplinano i passaggi procedimentali per l’individuazione del responsabile della contaminazione, nonché i principi consolidati dalla giurisprudenza di merito al riguardo, ha negato la fondatezza del ricorso e confermato la legittimità dell’ordinanza provinciale impugnata che ha individuato nel Comune ricorrente, in applicazione del criterio del “più probabile che non” di matrice civilistica, il responsabile della contaminazione, evidenziando la peculiarità della fattispecie in esame in cui il Comune ricorrente è al tempo stesso ente interessato alla bonifica, che quindi partecipa attivamente al procedimento, e soggetto ritenuto responsabile dell’abuso.
Il Collegio evidenzia in particolare come ai sensi dell’articolo 244, comma 2, del D.Lgs. 152 del 2006, la Provincia nel cui territorio di competenza rientra l’area potenzialmente inquinata deve provvedere all’individuazione del responsabile e, sentito il Comune interessato, diffidare il soggetto individuato quale presunto responsabile a provvedere ad adottare gli interventi necessari all’eliminazione della situazione di pericolo creata.
Come correttamente rilevano i giudici, è pacificamente ammesso che anche al procedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento si applichino le norme generali sul procedimento amministrativo dettate dall’art. 7 e ss. della L. 241 del 1990, che impone di garantire la pienezza del contraddittorio dell’istruttoria procedimentale con il dovuto coinvolgimento del destinatario del provvedimento (id est il soggetto potenzialmente individuabile quale responsabile dell’inquinamento), il quale deve essere messo nella condizione di poter controdedurre alle contestazioni che potrebbero essergli mosse.
È stato tuttavia precisato che, nel caso di specie, la doppia veste di autorità interessata alla bonifica e di presunto autore dell’abuso ricoperta dal Comune non impone in alcun modo lo sdoppiamento degli adempimenti previsti dagli artt. 242 e 244 D.lgs. 152 del 2006, poiché “Ciò che rileva [infatti] è che, nella sostanza, il soggetto interessato sia venuto a conoscenza dell’inizio del procedimento e della circostanza che l’esito dello stesso possa essere per lui pregiudizievole; rileva inoltre che tale soggetto abbia potuto far valere, nel corso del procedimento stesso, le proprie argomentazioni in modo da influire sulle determinazioni dell’amministrazione competente”, come ormai costantemente ammesso dalla giurisprudenza amministrativa[i].
Il TAR Milano, inoltre, coglie l’occasione per ribadire i noti principi che devono condurre all’individuazione del responsabile che hanno condotto all’applicazione del principio per il quale l’obbligo di bonifica previsto dalle norme nella Parte IV, Titolo V del D.lgs. 152 del 2006 si applica anche a quegli inquinamenti cosiddetti storici e risalenti a prima dell’entrata in vigore dell’attuale disciplina.
In particolare la sentenza richiama l’orientamento secondo il quale, nella ricerca del responsabile dell’abuso, soprattutto in relazione a fatti risalenti nel tempo, acquistano rilievo elementi di fatto dai quali possa ritenersi verosimile la riconducibilità dell’inquinamento all’attività svolta dal presunto responsabile. È stata infatti costantemente ribadita l’applicabilità del principio civilistico secondo cui l’accertamento del nesso di causalità si possa fondare sul criterio del “più probabile che non” il quale ammette che la prova della responsabilità possa essere fornita anche attraverso presunzioni purché siano gravi, precise e concordanti di cui all’art. 2729 c.c.[ii].
La giurisprudenza formatasi in merito ai cosiddetti inquinamenti storici impone il rispetto della normativa prevista dal T.U. Ambiente anche per quelle condotte che non possono qualificarsi come abusive con riferimento alla normativa vigente all’epoca della loro realizzazione. L’obbligo di bonifica, secondo questo orientamento, non avrebbe finalità sanzionatorie, ma è funzionale al rispetto dei valori costituzionali di tutela dell’ambiente e della salute di cui agli articoli 9 e 32 Cost.. Si è infatti affermato che l’ordinanza prevista dall’art. 244 del D.Lgs. 152 del 2006 non avrebbe finalità sanzionatoria di una condotta pregressa, ma natura riparatoria e ripristinatoria dell’inquinamento, volta a porre rimedio alla perdurante contaminazione dei luoghi (si veda quanto recentemente ribadito dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza n. 5761 dell’08 ottobre 2018[iii]).
Il TAR Milano richiama anche l’orientamento pacificamente consolidato secondo il quale anche nelle ipotesi di contaminazione storica l’obbligo della bonifica ricade in capo al responsabile dell’inquinamento, e non all’attuale proprietario dell’area in qualità di soggetto interessato. Il Collegio ribadisce quindi che anche in caso di contaminazione storica il soggetto obbligato alla bonifica è da individuarsi nel responsabile dell’inquinamento. Solo nel caso in cui questo non possa essere individuato l’onere ricadrà sul soggetto interessato, nei limiti indicati dalla normativasul proprietario incolpevole che ha il diritto ma non l’obbligo di attivarsi. La giurisprudenza ha affermato infatti che in materia di inquinamento di un sito non è “configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità”, pertanto l’accertamento di responsabilità cui è chiamata la Provincia deve essere svolto in modo rigoroso; è stato infatti precisato che “gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253 del medesimo decreto legislativo in tema di onere reale e privilegio speciale immobiliare”[iv]. Anche il Ministero dell’Ambiente con nota prot. n. 1495 del 23 gennaio 2018, ha fornito alle Amministrazioni chiarimenti in merito agli obblighi ricadenti in capo al proprietario non responsabile ed agli elementi probatori che devono assistere il procedimento di individuazione del responsabile. D’altra parte, sin dall’ordinanza n. 56 del 9 gennaio 2013 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato, è altresì consolidato il principio secondo il quale “l’obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell’inquinamento che le autorità amministrative hanno l’onere di individuare e ricercare”[v] [vi].
Nel caso in cui il proprietario non responsabile non si renda disponibile ad avviare ovvero interrompa l’attività di bonifica intrapresa, l’Amministrazione non può nemmeno imporre in capo ad esso la continuazione dell’attività. Per effetto di ciò l’obbligo di bonifica si sposterebbe in capo al Comune nel cui territorio di competenza ricade l’area inquinata. L’art. 250 del D.lgs. 152 del 2006, infatti, dispone che nel caso in cui i soggetti responsabili della contaminazione non vi provvedano o non siano individuabili, e non vi provvedano né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati, “le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente”[vii] . L’Amministrazione potrà comunque recuperare i costi sostenuti per la bonifica del sito rivalendosi sull’attuale proprietario dell’area nella misura dell’incremento del valore di mercato dell’immobile a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Infatti, altro corollario della disposizione citata è che la ripetizione da parte degli Enti delle spese sostenute per la bonifica possa essere esercitata nei confronti del proprietario incolpevole solamente dopo che l’Autorità competente abbia emanato un provvedimento con il quale dichiari che sia stato possibile individuare il responsabile[viii] .
Nel caso di specie, pertanto, l’istruttoria provinciale è stata ritenuta legittima dal TAR Milano poiché ha consentito l’individuazione del Comune ricorrente quale soggetto responsabile dell’abuso mediante la ricostruzione del nesso causale, conformemente al principio del “più probabile che non”, tra la tipologia di rifiuti rinvenuti nell’area e l’attività di discarica di rifiuti urbani autorizzata dal Comune ricorrente; su di esso dovrà ricadere, quindi, l’obbligo di bonifica.
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato
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[i] Il TAR Milano richiama il costante orientamento giurisprudenziale, ribadito tra le tante dalla sentenza n. 2796 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato, 8 giugno 2015, secondo il quale l’omessa formale comunicazione di avvio del procedimento non incide sulla validità del provvedimento finale ove la conoscenza dell’inizio del procedimento sia comunque intervenuta, come è avvenuto nel caso in esame dato che l’Ente è stato coinvolto nel procedimento fin dal suo inizio.
[ii] In maniera conforme, TAR Veneto, Venezia, Sezione III, sentenza n. 1080 del 26 novembre 2018 in cui si afferma: “In tema di responsabilità, il nesso di causalità tra la condotta (attiva o omissiva) di un soggetto e la contaminazione riscontrata va individuata secondo il criterio del “più probabile che non” e può risultare anche da presunzioni semplici ex art. 2727 c.c. Per cui, soprattutto in relazione a fatti risalenti nel tempo, acquistano rilevo ai fini dell’individuazione del responsabile della contaminazione, elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi, precisi e concordanti che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un inquinamento e che questo sia attribuibile a determinati autori”; cfr. anche TAR Campania, Napoli, Sez. V, 03 novembre 2018 n. 5775.
[iii] Nella pronuncia citata il Consiglio di Stato, confermando principi ormai consolidati dalla giurisprudenza amministrativa, si esprime nel senso di ritenere che l’ordinanza prevista dall’art. 242 D.Lgs. 152 del 2006 ha natura riparatoria e ripristinatoria in relazione ad un evento ancora attuale di inquinamento, a ciò facendo conseguire che le disposizioni dettate dal T.U. dell’Ambiente in materia di bonifica si applicano anche a fatti avvenuti prima della loro entrata in vigore. In tal modo si pone attuale rimedio ad una condizione di inquinamento in relazione alla quale l’epoca di verificazione della contaminazione è del tutto indifferente ai fini della ratio delle norme (conformi, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668; Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2015 n. 4225).
[iv] Cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. VI, del 05 ottobre 2016 n. 4099; Cons. Stato, Sez. V del 21 novembre 2016, n. 4875.
[v]Si veda in argomento L. PRATI, Bonifiche: quali responsabilità dell’Amministrazione e dei funzionari, in https://www.tuttoambiente.it/commenti-premium/bonifiche-quali-responsabilita-dellamministrazione-e-dei-funzionari/; V. CAVANNA, La Provincia ha l’obbligo di attivarsi per individuare il responsabile dell’inquinamento (nota a TAR Lombardia n. 940/2015), in Ambiente & Sviluppo, 2015, 7, pp. 436 ss.; G. SABATO, Le misure di messa in sicurezza e la bonifica a carico del proprietario incolpevole? Parola alla Corte di giustizia, in Giornale di diritto amministrativo, 2014, 4, pp. 365 ss.
[vi] Sull’“onere” dell’amministrazione di individuare e cercare il responsabile dell’inquinamento, cfr. ex multis, TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, Sez. I, 5 maggio 2014, n. 183; Consiglio di Stato, sez. VI, 09 gennaio 2013, sent. n. 56.
[vii] In un caso simile il TAR Emilia Romagna, Sede di Parma, Sez. I, sent. n. 23 del 27 gennaio 2014, ha confermato il provvedimento impugnato che imponeva al Comune territorialmente competente l’obbligo di eseguire gli interventi già approvati, facendo salva in capo allo stesso la facoltà di agire per la ripetizione pro quota delle spese relative ai lavori effettuati nei confronti di chi sarebbe stato individuato quale effettivo responsabile o, nell’impossibilità della sua individuazione, dai singoli proprietari delle aree interessate nei limiti dell’incremento del loro valore.
[viii] Recentemente con l’ordinanza n. 1573, del 22 gennaio 2019, la Terza Sezione della Corte di Cassazione, si è espressa in merito ai requisiti che devono sussistere affinché il proprietario incolpevole di un sito risultato contaminato possa rivalersi sul soggetto responsabile di tale contaminazione per il rimborso delle spese sostenute in esecuzione della bonifica, come previsto dall’art. 253, comma 4 del T.U. Ambiente. In particolare, la Cassazione afferma che il proprietario incolpevole, qualora abbia eseguito volontariamente a proprie spese la bonifica del sito e purché abbia seguito la specifica procedura amministrativa prevista dalla legge, può senz’altro promuovere in sede civile l’azione di rivalsa ai sensi dell’art. 253, comma 4 del D.Lgs. 152/2006 indipendentemente dalla circostanza che l’amministrazione abbia o meno identificato il responsabile dell’inquinamento.
Si vedano i commenti alla sentenza citata: E. Pomini, Bonifica: l’azione di rivalsa del proprietario incolpevole, in questa Rivista, 2019, n. 2; di V. Rella, Siti inquinati: Il proprietario che ha effettuato la bonifica può rivalersi sul responsabile dell’inquinamento?, in https://www.diritto.it/siti-inquinati-il-proprietario-che-ha-effettuato-la-bonifica-puo-rivalersi-sul-responsabile-dellinquinamento/.
