di Valentina Brovedani ed Elena Felici
Consiglio di Stato, sezione VI, 4 agosto 2021, n. 5742 – Pres. Santoro, Est. De Luca – E. S.p.A., (avv.ti A. Capria, A. Lirosi e T. Marocco) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Delegato per l’emergenza socio-economico ambientale in Puglia, Autorità Portuale di Brindisi, Ispra, Istituto Superiore della Sanità, ARPA Puglia (Avvocatura Generale dello Stato), Regione Puglia, Provincia di Brindisi, Comune di Brindisi, Arpa Puglia – Agenzia Reg. per la Prevenzione e La Protezione Ambientale (n.c.)
Al proprietario incolpevole può imputarsi l’adozione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza del sito contaminato, ma non anche la messa in sicurezza definitiva o gli interventi di bonifica e ripristino ambientale. A tale regime fa eccezione il caso in cui il proprietario incolpevole abbia volontariamente attivato tali interventi, assumendo volontariamente l’impegno di eseguire la bonifica.
* * *
Nel caso oggetto della pronuncia in commento, la società ricorrente, responsabile della gestione di una centrale di produzione di energia elettrica, prima dell’avvio dei lavori di realizzazione della centrale, aveva svolto indagini ambientali al fine di verificare la necessità di provvedere a interventi di bonifica, che la stessa aveva successivamente avviato volontariamente a seguito dell’esito delle predette indagini. La natura volontaria della condotta di parte ricorrente non aveva però impedito che l’amministrazione dettasse ulteriori prescrizioni, richiedendo che il progetto di bonifica fosse integrato e modificato, senza aver preventivamente verificato la responsabilità della ricorrente.
Il Consiglio di Stato interviene a valle del ricorso rigettato e promosso dal gestore nei confronti dell’amministrazione procedente dinnanzi al TAR Lecce (sez. I, 24 luglio 2014, n. 1955).
Per quel che qui interessa, in materia di obblighi gravanti sui diversi soggetti nel caso di inquinamento, la sentenza opera un’interessante ed efficace sintesi dei principi consolidatisi (sia in dottrina, sia in giurisprudenza) con riferimento alla posizione dei proprietari di siti contaminati.
E così, riassumendo:
(i) sulla base del principio “chi inquina paga” la Pubblica Amministrazione non può imporre al proprietario di un sito inquinato l’obbligo di adottare le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica di cui all’art. 240 c.1, lett. m) e p), del TUA, se non abbia anche causato o concorso a causare la contaminazione (Cons. Stato, Ad. Plen., 13 novembre 2013, n.25), essendo in tali casi gli effetti a carico del proprietario limitati alle conseguenze di cui all’art. 253 TUA (onere reale e privilegio speciale immobiliare);
(ii) il proprietario incolpevole è tenuto ad adottare soltanto le misure di riparazione di cui all’art. 240 c. 1, lett. i, fermo restando che, qualora il soggetto responsabile non sia individuabile o non provveda, la Pubblica Amministrazione può rivalersi nei confronti del proprietario nei limiti del valore dell’immobile dopo l’esecuzione degli interventi;
(iii) la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, mentre l’impossibilità di imporre le misure di bonifica e di ripristino ambientale al proprietario incolpevole si giustificherebbe sostanzialmente in ragione della natura sanzionatoria di tali misure, un discorso diverso meritano le misure di messa in sicurezza di emergenza; tali misure, infatti, così come le misure di prevenzione di cui all’art. 240 c. 1, lett. i, non hanno finalità ripristinatoria ma appunto finalità di prevenzione dei danni e sono imposte dal principio di precauzione e dal correlato principio di azione preventiva; le stesse gravano quindi sul proprietario o detentore del sito soltanto in ragione di tale qualità, senza che sia necessario accertare l’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo allo stesso (così Cons. Stato sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1658; nello stesso senso Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2020, n. 5447; Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2019, n. 81).
E infatti, alla luce di tale contesto normativo e giurisprudenziale, il Collegio precisa la natura preventiva – e non sanzionatoria/ripristinatoria – delle opere che possono e devono essere poste in essere dal proprietario incolpevole, al fine di porre rimedio alla situazione di inquinamento: “l’amministrazione non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all’art. 240, comma 1, lett. m) e p), D.Lgs. 152/2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253” [vale a dire alle misure preventive, alla luce dei principi di precauzione e di azione preventiva].
Al sistema sopra delineato fa eccezione il caso in cui il proprietario, ancorché non responsabile dell’inquinamento, decida di attivare volontariamente, in quanto soggetto interessato non responsabile, ai sensi dell’art. 245, c. 1, del TUA, gli interventi di messa in sicurezza, bonifica o ripristino ambientale.
Si tratta di situazioni in cui il proprietario, il gestore, o qualsiasi altro soggetto che possa avere interesse alla bonifica del sito, assume spontaneamente l’impegno di eseguire un intervento sul sito inquinato, per i motivi più diversi (che siano di mera utilità economica o per sottrarsi alle conseguenze degli oneri reali e privilegi immobiliari a carico dei proprietari incolpevoli), secondo un principio che era già previsto dal d.lgs 22/1997.
In tali casi, la giurisprudenza si è chiesta sino a che punto il soggetto che avesse assunto volontariamente l’impegno di eseguire un intervento di bonifica o di ripristino fosse obbligato a proseguire nell’iniziativa e a portarla a termine, e quindi in che termini tale iniziativa potesse considerarsi irrevocabile.
Dopo alcune più risalenti pronunce in cui si è affermato che tali soggetti non potevano essere gravati di oneri che andassero oltre gli impegni previsti (e prevedibili) (cfr. TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 16 marzo 2006, n.291), la decisione del Consiglio di Stato che qui si commenta, in linea con altre pronunce più recenti, ha precisato che nel caso di bonifica spontanea, il progetto dovrà essere eseguito non solo in conformità con quanto proposto, ma anche in osservanza delle ulteriori eventuali prescrizioni imposte dalla Pubblica Amministrazione che siano in linea con i canoni della prevedibilità, proporzionalità e adeguatezza (in tal senso anche Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2020 n. 5372).
Pertanto, pur in assenza di obblighi di natura riparatoria e pur non avendo l’amministrazione facoltà alcuna di richiedere e pretendere dal responsabile incolpevole l’adozione delle misure di messa in sicurezza definitiva, il soggetto che abbia avviato volontariamente il procedimento è tenuto a conformare il progetto di bonifica, adottato in modo altrettanto spontaneo per porre rimedio al fenomeno inquinante, alle prescrizioni approvate dall’amministrazione, a condizione che queste non comportino l’esecuzione di attività sproporzionatamente onerose.
Come sottolineato dal Giudice amministrativo, resta peraltro fermo, anche in tali casi, l’inderogabile dovere dell’amministrazione di individuare il responsabile dell’inquinamento, (Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2020, n. 5372; sez. IV, 1 aprile 2020, n. 2195).
Resta altresì fermo il principio si cui all’art. 253, c. 4, in base al quale il proprietario incolpevole che abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e l’eventuale maggior danno subito. Al riguardo è interessante segnalare Cass., sez. III civ., ordinanza 22 gennaio 2019, n. 1573 che, nel precisare che la rivalsa ad opera del soggetto interessato può essere esercitata anche a prescindere dall’identificazione del soggetto responsabile da parte della Pubblica Amministrazione (rilevando quest’ultima solo sul piano probatorio), afferma che la stessa è ammissibile soltanto qualora sia stata rispettata la procedura amministrativa di bonifica.
SCARICA L’ARTICOLO IN PDF
RGA Online – nota a Cons. stato 5742_2021 letto comm ott21
Per il testo della sentenza estratto dal sito istituzionale della Giustizia Ammnistrativa cliccare sul pdf allegato.
