Impianti fotovoltaici: bilanciamento tra tutela del paesaggio e transizione ecologica

02 Mag 2023 | giurisprudenza, amministrativo

di Elena Capone

TAR PUGLIA, Lecce, Sez. II – 16 febbraio 2023, n. 251 – Pres. Mangia, Est. Palmieri, – omissis (avv. Sticchi Damiani) c. Regione Puglia (avv. Colelli), Provincia di Brindisi (n.c.)

Il principio di primauté del diritto eurounitario impone di privilegiare, nel dubbio esegetico, una interpretazione della normativa nazionale che sia in linea con la normativa comunitaria pur non immediatamente applicabile (il citato d. lgs. n. 199/21 costituisce diretta attuazione della direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, ed è dunque una norma di stretta attuazione di una previsione di diritto eurounitario). E nel caso di specie, l’odierno giudicante non può esimersi dallo scrutinio di legittimità dell’atto impugnato, compiuto in armonia con la suddetta normativa nazionale di recepimento della Dir. UE 2018/2001, atteso che, se così non fosse, il risultato – giuridicamente inaccettabile – potrebbe essere quello di legittimare un giudizio di inidoneità espresso dalla Regione (e di poi dalla Provincia, autrice dell’atto finale) sulla base di un progetto che, se fosse riproposto oggi tal quale, ricadrebbe in area classificata come “idonea” ai sensi della più volte citata previsione normativa. Risultato, quest’ultimo, che stride con le più elementari esigenze di coerenza e razionalità dell’ordinamento, e che si pone senz’altro in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione scolpiti dall’art. 97 Cost, nonché con la previsione di cui al novellato art. 9 co. 3 Cost, secondo cui la Repubblica: “tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni.”.

Il TAR Lecce, con la decisione in commento, torna a pronunciarsi sulla emergente necessità di contemperare le esigenze di tutela del patrimonio culturale con quelle di interesse ambientale alla transizione ecologica, in modo tale da non ostacolare il raggiungimento dell’obiettivo della più ampia diffusione delle energie prodotte da fonti rinnovabili, coerentemente con l’indirizzo politico di derivazione europea volto ad incentivare un sistema di produzione energetica più sostenibile.

Nel caso sottoposto all’esame dei giudici salentini, la ricorrente aveva presentato istanza di V.I.A.  in relazione ad un progetto per la realizzazione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 15,06624 MW, da realizzarsi in area agricola, caratterizzata dalla presenza di cave rinaturalizzate e di una cava che ha cessato l’attività nel 2019.

La Provincia interessata ha dapprima paventato (con nota impugnata con ricorso principale) e poi imposto alla proponente (con nota impugnata con i successivi motivi aggiunti) la rimodulazione del progetto in ottemperanza alle prescrizioni dettate dalla Regione e dalla Soprintendenza con il parere espresso in sede di rilascio del provvedimento di V.I.A., tra le quali rientra la rimodulazione dell’impianto oggetto della pronuncia.

In particolare, il TAR Lecce, dichiarata l’inammissibilità del ricorso principale avverso gli atti endoprocedimentali impugnati con il ricorso principale, in ordine ai quali era sopraggiunto il difetto di interesse[i], si è pronunciato in merito ai motivi aggiunti presentati avverso la nota provinciale che ha fatto proprie le prescrizioni dettate dal parere regionale espresso in sede di V.I.A., nella parte in cui afferma che “L’impianto fotovoltaico in progetto altera le componenti e le relazioni funzionali, storiche, visive, culturali, simboliche ed ecologiche che caratterizzano la struttura delle figure territoriali d’ambito interessate e, compromette direttamente la struttura estetico – percettiva dei paesaggi della Campagna Brindisina, in quanto immediatamente percepibile dalle “Masseria La Coltella e “Masseria Trignola”.”. Sulla base di tali ragioni, la Provincia con la nota impugnata ha imposto alla ricorrente la rimodulazione dell’impianto mediante l’eliminazione dei pannelli fotovoltaici localizzati nelle aree limitrofe alle due masserie citate, ritenuti in contrasto con i valori paesaggistici del contesto.

Esaminate le eccezioni della ricorrente e il quadro normativo di riferimento, il TAR Lecce ha ritenuto fondate tali doglianze, ritenendo al contrario del tutto inconferenti i rilievi svolti dalla Regione con il parere espresso in sede di rilascio del provvedimento di V.I.A., così come recepiti nella nota provinciale impugnata. Il Collegio osserva infatti che le motivazioni rese nel parere della Regione sarebbero irrazionali, in primo luogo perché la parte del progetto oggetto dello stralcio ricadrebbe all’interno di un sito già compromesso dalla sua precedente vocazione ad area di cava (ora dismessa), ma soprattutto in quanto la realizzazione del progetto non interferirebbe con beni vincolati ai sensi degli artt. 136 ss. D. Lgs. n. 42/2004, non risultando alcun vincolo apposto alle masserie, con cui – a detta degli Enti – il progetto si porrebbe in contrasto.

Il Collegio, in particolare, richiama l’attenzione sul mutato quadro normativo di riferimento e sugli obiettivi di politica energetica scaturenti dagli obblighi nazionali di derivazione europea. Il TAR evidenzia infatti come, nel momento in cui è chiamato a decidere la causa, il parere regionale sia altresì anacronistico con riferimento all’attualità ed in particolare con la disciplina introdotta dall’ art. 20 co. 8 lett. c) d. lgs. n. 199/2021 che considera come idonee, nelle more dell’adozione dei decreti attuativi, “le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento”. Allo stesso modo il TAR richiama la lettera c-quater), comma 8 dell’art. 20, dal momento che l’area oggetto di stralcio non rientra in area definibile come “non idonea”, ai sensi della novellata disciplina.

Pertanto, pur premettendo che il mutato quadro normativo non possa essere posto a fondamento del giudizio di legittimità degli atti impugnati – dato che le modifiche normative sono intervenute successivamente sia alla presentazione del progetto, sia all’emanazione dell’atto impugnato (la nota provinciale del 12.8.2021 e il parere regionale del 2020 rilasciato in sede di V.I.A.)-, il TAR Lecce, confermando l’orientamento assunto in proprie precedenti pronunce[ii], ha ribadito come “il principio di primauté del diritto eurounitario impone di privilegiare, nel dubbio esegetico, una interpretazione della normativa nazionale che sia in linea con la normativa comunitaria pur non immediatamente applicabile (il citato d. lgs. n. 199/21 costituisce diretta attuazione della direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, ed è dunque una norma di stretta attuazione di una previsione di diritto eurounitario).”. 

In ottemperanza alle esigenze di coerenza e razionalità dell’ordinamento, nonché ai principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., e coerentemente con il novellato comma 3 dell’art. 9 Cost, il Collegio ha quindi ritenuto di dover valutare la legittimità degli atti impugnati in armonia con la richiamata normativa, dal momento che il progetto presentato dalla ricorrente, se fosse riproposto tal quale in data odierna, ricadrebbe in area espressamente classificata come “idonea” ai sensi dell’art. 20 co. 8 lettere c) e c-quater) d. lgs. n. 199/2021.

Il TAR Lecce, a sostegno del proprio convincimento, richiama altresì la recente pronuncia del Consiglio di Stato[iii], con la quale è stato chiarito come l’interesse ambientale alla transizione ecologica sia indifferibile e come tale deve essere considerato dalle Amministrazioni partecipanti ai procedimenti autorizzativi nel compimento del doveroso bilanciamento con l’interesse alla tutela del patrimonio culturale cui sono chiamate, soprattutto nel caso in cui, come nella fattispecie in commento, l’area non ricada nell’ambito della fascia di rispetto, non essendovi in zona beni tutelati ai sensi degli artt. 136 ss. d.lgs. n. 42/2004.

Fatte tali premesse il TAR Lecce ha quindi dichiarato l’illegittimità della nota provinciale impugnata e del presupposto parere regionale, per difetto di istruttoria e di motivazione, invitando le Amministrazioni interessate, in sede di rinnovato esercizio del potere, a compiere un’approfondita istruttoria in merito alla possibilità di localizzare l’impianto nell’area in esame, anche alla luce delle previsioni di cui al d. lgs. n. 199/2021, rispetto al quale l’impianto ricadrebbe in area idonea. Il Collegio rimarca inoltre la necessità di effettuare un attento bilanciamento tra la tutela dei vari interessi pubblici cui gli Enti sono preposti e l’interesse nazionale di rilievo strategico alla produzione di energia da fonti green, anche in considerazione delle conseguenze che il conflitto bellico in Ucraina sta provocando in termini di approvvigionamento, nonché degli obiettivi di derivazione europea scaturenti dal Reg. UE 2021/241, attuato dall’Italia con il d. lgs. n. 77/2021, e dal Reg. UE 2018/1999, sulla Governance dell’Unione dell’energia e dell’azione per il clima, dovendo tenere in considerazione altresì gli obiettivi dichiarati dal Governo centrale con il PNRR.

Si consideri, infine, che il progetto della ricorrente, rimasto pienamente efficace il provvedimento positivo di V.I.A., dovrà essere sottoposto ad autorizzazione unica ai sensi del D.lgs n. 387/2003, pertanto, il relativo procedimento si concluderà nella piena vigenza della nuova normativa che, come ampiamente evidenziato, introduce un favor di rilievo nei confronti degli impianti fotovoltaici in tutte le loro emergenti forme, circostanza che non poteva non essere presa in considerazione dal TAR nel decidere la questione sottoposta al suo esame.

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Capone_Articolo RGA Online – Maggio 2023

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR LECCE sent. 251_2023

NOTE:

[i] TAR Puglia, Sede di Lecce, Sez. II, sent. non definitiva n. 1035/2022, pubblicata in data 22.06.2022 (consultabile al sito https://www.giustizia-amministrativa.it).

[ii] Si vedano TAR Puglia, Sede di Lecce, Sezione II, sent. n. 1750/2022, pubblicata in data 04.11.2022, e n. 1799/2022, pubblicata in data 15.11.2022, in tema di localizzazione di impianti agrivoltaici.

[iii] C.d.S., Sez. VI, sent. n. 8167, pubblicata in data 23.09.2022. Il caso sottoposto all’esame del Consiglio di Stato aveva ad oggetto il giudizio instaurato dalla proponente avverso gli atti con cui il Ministero della Cultura ha imposto prescrizioni di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del Codice dei beni culturali e del paesaggio su aree nelle quali era già stata autorizzata la realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonte eolica, per la presenza di croci votive. In particolare, nella richiamata pronuncia, il Consiglio di Stato, nell’annullare gli atti impugnati, ha evidenziato come “L’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale, in relazione di un vincolo indiretto, non ha il peso e l’urgenza per sacrificare interamente l’interesse ambientale indifferibile della transizione ecologica, la quale comporta la trasformazione del sistema produttivo in un modello più sostenibile che renda meno dannosi per l’ambiente la produzione di energia, la produzione industriale e, in generale, lo stile di vita delle persone. La posizione ‘totalizzante’ così espressa dall’Amministrazione dei beni culturali si pone in contrasto con l’indirizzo politico europeo (Direttiva CEE n. 2001/77) e nazionale (Dlgs 29 dicembre 2003 n. 387) che riconosce agli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili importanza fondamentale, dichiarandoli opere di pubblico interesse proprio ai fini di tutela dell’ambiente. […] Gli atti impugnati risultano violativi anche del principio di integrazione delle tutele ‒ riconosciuto, sia a livello europeo (art. 11 del TFUE), sia nazionale (art. 3-quater del d.lgs. n. 152 del 2006, sia pure con una formulazione ellittica che lo sottintende) ‒ in virtù del quale le esigenze di tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle altre pertinenti politiche pubbliche, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile.”.

Sulla sentenza appena richiamata si veda il commento di F. Cusano, Il Consiglio di Stato torna sul trilemma energia – ambiente – beni paesaggistico-culturali, in questa Rivista, 2022, 37, consultabile al sito https://rgaonline.it/article/il-consiglio-di-stato-torna-sul-trilemma-energia-ambiente-beni-paesaggistico-culturali/; nonché quello di A. Persico, Promozione dell’energia rinnovabile e tutela del patrimonio culturale: verso l’integrazione delle tutele (nota a Cons. Stato, Sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167), consultabile al sito https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-e-processo-amministrativo/2558-promozione-dell-energia-rinnovabile-e-tutela-del-patrimonio-culturale-verso-l-integrazione-delle-tutele-nota-a-cons-stato-sez-vi-23-settembre-2022-n-8167.

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