Il rapporto tra la V.I.A. e l’A.U. per l’installazione di impianti FER.

Consiglio di Stato, Sez. IV – 29 dicembre 2025 n. 10354

L’autorità procedente, in materia di installazione di impianti FER ai sensi dell’art. 12 D. Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387, qualora il progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza statale e il relativo procedimento si concluda con la deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata ai sensi dell’art. 5 co. 2 lett. c-bis) L. 23 agosto 1988 n. 400,, è chiamata a concludere il procedimento di autorizzazione unica entro sessanta giorni dalla ricezione della delibera, decorsi i quali il provvedimento autorizzatorio si intende rilasciato per silentium.

Le norme del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 in materia di V.I.A. e A.I.A. qualificano tali provvedimenti come autonomi e produttivi di effetti precettivi propri e differenziati. Il procedimento per la VIA e quello per il rilascio dell’AIA sono preordinati ad accertamenti diversi ed autonomi con conseguente autonoma efficacia lesiva, che consente l’impugnazione separata dei rispettivi provvedimenti conclusivi.

Non sussiste alcuna connessione strutturale e funzionale tra la V.I.A. e il procedimento autorizzatorio, né la V.I.A. può essere considerata atto presupposto dell’A.U.: i due procedimenti sono distinti, in quanto non sussiste una relazione di presupposto tra i due. Pertanto, l’eventuale annullamento della pronuncia di compatibilità ambientale non determina l’automatica caducazione del provvedimento di A.U., essendo i due provvedimenti parte di procedimenti rispondenti a finalità differenti e non legati da un vincolo di necessaria consequenzialità.

La disciplina normativa che individua le c.d. aree non idonee ai sensi dell’art. 20 co. 8 D. Lgs. 199/2021, ivi comprese quelle ricadenti in fasce di rispetto, non integra un divieto assoluto di installazione, ma comporta soltanto una presunzione di maggiore criticità, superabile all’esito di un’adeguata istruttoria e di un bilanciamento in concreto tra gli interessi coinvolti. Spetta all’amministrazione procedente valutare caso per caso la realizzabilità dell’impianto, mediante un’apposita ponderazione comparativa, senza che possa riconoscersi prevalenza automatica né all’interesse alla produzione energetica né ad altri interessi contrapposti, dovendo ogni decisione essere sorretta da congrua motivazione, anche rafforzata in presenza di aree qualificate come non idonee.

Sommario

1. Inquadramento della fattispecie. 2

2. Il silenzio-assenso nei procedimenti di autorizzazione di impianti FER. 3

3. V.I.A. e A.U.: procedimenti funzionalmente differenti ed autonomi. 4

4. Assenza di un divieto generalizzato di realizzazione di impianti FER in aree non idonee. 5

5. La deliberazione del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 c. 2 L. 400/1988 è un atto di Alta Amministrazione. 6

6. In conclusione. 7

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1. Inquadramento della fattispecie.

Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha definito una complessa vicenda che ha dato vita a cinque ricorsi in primo grado e conseguenti cinque ricorsi in appello, successivamente riuniti in sede di decisione in quanto ritenuti connessi dal punto di vista oggettivo e, in parte, soggettivo.

Al fine di riassumere brevemente i fatti oggetto di causa e di provvedere ad esaminare più compiutamente le questioni giuridiche, basti qui evidenziare che nell’agosto 2021 una società ha, dapprima, depositato istanza per l’avvio del procedimento di V.I.A. per la realizzazione di un impianto eolico, in area sottoposta a vincoli paesaggistici, composto da sette aerogeneratori per un totale complessivo pari a 42 MW – oltre alle opere indispensabili per la connessione alla Rete – e, il giorno successivo, depositato istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D. Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 presso la Regione.

Si sottolinea che, vista la potenza dell’impianto, la società ha correttamente sottoposto il progetto di V.I.A. al MASE, essendo di competenza statale ai sensi dell’Allegato II della Parte Seconda del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152.

In sede di istruttoria del procedimento di V.I.A., il Ministero della Cultura e il MASE hanno assunto pareri contrastati e, conseguentemente, si è reso necessario l’intervento del Consiglio dei Ministri per la risoluzione del contrasto e l’assunzione della decisione finale, all’esito di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti (art. 5 co. 2 lett. c-bis) L. 23 agosto 1988 n. 400).

Con delibera del 27 giugno 2023, il Consiglio dei Ministri ha espresso il proprio giudizio positivo di compatibilità ambientale, recependo le raccomandazioni e le prescrizioni emesse dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC del MASE che ha partecipato al procedimento.

Nel contempo, con riferimento, al procedimento autorizzatorio, nel novembre 2021 la Regione ha sospeso temporaneamente il procedimento fino all’acquisizione della V.I.A. e nel marzo 2024 ha dichiarato la decadenza dell’istanza di AU, ritenendo assente il provvedimento di V.I.A. e chiedendo alla società di presentare una nuova istanza ai fini dell’avvio di un distinto iter.

A seguito di tali decisioni, alcuni cittadini residenti nelle vicinanze sono insorti impugnando, tra gli altri, la delibera del Consiglio dei Ministri lamentando, in particolare, la violazione dell’art. 20 co. 8 lett. c-quater) D. Lgs. 8 novembre 2021 n. 199, in quanto il Consiglio dei Ministri non avrebbe tenuto conto del fatto che detta norma espressamente esclude che possa esse considerata area idonea ex lege l’area che ricade nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte II o dell’art. 136 del D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.

I giudici di primo grado hanno respinto il ricorso, affermando che l’art. 20 co. 8 D. Lgs. 199/2021 non preclude di per sé la possibilità di realizzare impianti in aree non idonee ex lege.

Inoltre, la stessa società istante ha proposto ricorso al fine di: a) accertare il silenzio-assenso che si sarebbe formato sul procedimento di AU di cui all’art. 12 del D. Lgs. 387/2003, stante il decorso del termine di 60 giorni dalla comunicazione favorevole della delibera del Consiglio dei Ministri resa nel procedimento sulla V.I.A.[i] e b) ottenere l’annullamento della nota del marzo 2024 di Regione, con la quale la stessa ha dichiarato la decadenza dell’istanza di rilascio dell’AU, per mancanza della V.I.A.

I giudici di primo grado hanno respinto il primo motivo di ricorso e accolto il secondo.

Con separati ricorsi, sia i cittadini residenti nelle vicinanze che la società istante hanno proposto appello al fine di ottenere la riforma delle sentenze di primo grado che li ha visti soccombenti.

2. Il silenzio-assenso nei procedimenti di autorizzazione di impianti FER.

La società proponente ha chiesto, ai giudici del Consiglio di Stato, che venga accertata la formazione del silenzio-assenso, esclusa dal T.A.R., nel procedimento autorizzatorio, stante l’inerzia regionale a fronte dell’adozione della delibera del Consiglio dei Ministri in sede di V.I.A.

Il Consiglio di Stato ha accolto tale motivo di ricorso richiamando la normativa nazionale di semplificazione, ratione temporis, entrata in vigore.

In particolare, i giudici hanno evocato l’art. 7 del D.L. 50/2022 (entrato in vigore il 18 maggio 2022) che prevede che nei procedimenti di autorizzazione di impianti FER, se il progetto è sottoposto a V.I.A. le eventuali deliberazioni assunte dal Consiglio dei Ministri ex art. 5 co. 2 lett. c-bis) L. 400/1988 sostituiscono ad ogni effetto il provvedimento di V.I.A.

Ancora, la norma stabilisce che tali deliberazioni confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che deve essere concluso dall’amministrazione procedente nel termine perentorio di sessanta giorni, decorsi i quali, in assenza di qualsivoglia determinazione da parte dell’ente competente, l’autorizzazione si intende rilasciata[ii].

La normativa richiamata, che ha evidente finalità di semplificazione nel rispetto del principio di massima diffusione degli impianti FER, comportava che la Regione, nel caso di specie, era tenuta a concludere il procedimento di A.U. entro il termine perentorio previsto, decorrente dalla data di ricezione della delibera del Consiglio dei Ministri.

Nessun provvedimento conclusivo espresso è stato però adottato dalla Regione e, pertanto, il collegio si è interrogato sulla configurabilità della formazione del silenzio-assenso sulla domanda di autorizzazione unica.

Sotto tale profilo, in primo grado, il T.A.R aveva dato risposta negativa in quanto la società al momento della presentazione dell’istanza non avrebbe prodotto un documento considerato essenziale dal D.M. 10 settembre 2010[iii], relativo allo studio anemometrico del sito.

I giudici del Consiglio di Stato hanno ribaltato tale tesi ed hanno evidenziato come la domanda presentata dalla società fosse completa nei suoi elementi essenziali con conseguente pacifica formazione del silenzio-assenso in merito al procedimento di autorizzazione unica.

Il Consiglio di Stato, inoltre, ha aggiunto che l’istruttoria svolta in sede di V.I.A. è stata particolarmente approfondita e completa, essendo peraltro le questioni tecniche-discrezionali state compiutamente esaminate dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC.

Quindi non è possibile sostenere l’inconfigurabilità dell’istanza di A.U. per assenza di un requisito essenziale.

Le conclusioni a cui è giunta la sentenza in esame permettono di affermare che, al fine di poter sostenere la corretta formazione del silenzio-assenso nel procedimento di A.U., in esso non confluisce unicamente la deliberazione del Consiglio dei Ministri a norma dell’art. 7 D.L. 50/2022, ma altresì l’intero procedimento di V.I.A. che ha dato vita al parere favorevole del Consiglio dei Ministri, comprensivo delle considerazioni e delle eventuali richieste integrative istruttorie avanzate dagli enti competenti alla società istante.

Nella decisione in commento, dunque, i giudici hanno verificato, in entrambi i procedimenti, la sussistenza di tutti i presupposti richiesti, al fine di poter stabilire che il provvedimento di A.U. si sia formato per silentium.

In questo senso, la sentenza ha è andata oltre rispetto a quell’indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in ogni caso “la previsione legislativa di un silenzio assenso può operare anche in mancanza di tutti i presupposti che avrebbero determinato l’accoglimento della relativa domanda, purché ovviamente la domanda stessa – ciò che nella specie non è stato contestato- si qualifichi come esistente. In altre parole, il silenzio assenso può dar vita anche ad un atto tacito illegittimo, al quale l’amministrazione potrà eventualmente reagire nei limiti in cui le spettano poteri di autotutela […]” (Cons. Stato, sezione IV, 29 dicembre 2025, n. 10347)[iv].

3. V.I.A. e A.U.: procedimenti funzionalmente differenti ed autonomi.

Accertata la formazione del silenzio-assenso, il Consiglio di Stato ha, altresì, rilevato che i ricorsi proposti dai cittadini confinanti devono dichiararsi improcedibili per carenza di interesse in mancanza dell’impugnazione dello stesso silenzio-assenso.

Per giugnere a tale conclusione, la sentenza ha ripreso alcuni consolidati principi giurisprudenziali relativi al rapporto tra V.I.A. e il procedimento autorizzatorio.

In primo luogo, si è affermato che, essendo la V.I.A. autonoma anche in termini di lesività rispetto al provvedimento di autorizzazione unica, non si può configurare alcun effetto automaticamente caducante nell’ipotesi di annullamento della prima.

I due provvedimenti, sebbene connessi, rispondono a finalità differenti e non sono legati da un vincolo di necessaria consequenzialità: la finalità della delibera è quello di superare il conflitto insorto tra due ministeri, con l’effetto – ove favorevole – di sostituire il generale provvedimento di V.I.A., scongiurando effetti pregiudizievoli dell’impianto sulle matrici ambientali, di contro, la finalità del procedimento di A.U. è quella di autorizzare la realizzazione e l’esercizio dell’opera, all’esito dell’esame di diversi interessi pubblici e privati coinvolti.

Tali aspetti sono ribaditi altresì dalla giurisprudenza in ordine al rapporto tra V.I.A. e A.I.A., come evidenziato dalla sentenza in commento: “il procedimento per la valutazione d’impatto ambientale (VIA) e quello per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA) sono preordinati ad accertamenti diversi ed autonomi (e possano avere quindi un’autonoma efficacia lesiva, che consente l’impugnazione separata dei rispettivi provvedimenti conclusivi» […]). A favore di tale qualificazione depone l’intera impalcatura normativa del d.lgs. n. 152/2006, il quale qualifica espressamente VIA e AIA come autonomi provvedimenti amministrativi, in quanto tali, produttivi di effetti precettivi loro propri[v]”.

Inoltre, per confutare la tesi sostenuta dal giudice di prime cure secondo cui, essendo atto presupposto, l’annullamento giudiziale della delibera del Consiglio dei Ministri comporterebbe l’automatica caducazione del silenzio-assenso formatosi, il Consiglio di Stato ha richiamato la nozione giurisprudenziale di atto presupposto, la quale si fonda “sull’esistenza di un collegamento fra gli atti stessi, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente, così che il primo è in concreto tanto condizionato dal secondo nella statuizione e nelle conseguenze da non potersene discostare”.

Ancora, la sentenza ha affermato che per poter ritenere un atto presupposto a quello successivo vi deve essere a) un collegamento strutturale, ossia che gli atti devono essere in una relazione di successione cronologica, per il quale l’atto presupposto si deve configurare come sostengo esclusivo di quello successivo, e b) un collegamento funzionale, ossia gli atti devono realizzare un unico rapporto amministrativo avente ad oggetto un unico bene della vita.

Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha ritenuto insussistente la stretta consequenzialità che deve necessariamente persistere tra atto presupposto e successivo, in quanto il giudizio favorevole di compatibilità ambientale, come visto, ha finalità diverse e tutela beni della vita differenti rispetto al procedimento di A.U.

Per tali ragioni, è possibile ricavare il principio generale che emerge dalla lettura della decisione in esame, secondo cui l’eventuale annullamento della V.I.A. non comporta automaticamente il venir meno del provvedimento autorizzatorio formatosi per silentium.

Da ciò deriva che, ove non venga impugnato nei termini il silenzio-assenso formatosi ai sensi dall’art. 7 co. 2 D.L. 50/2022, i ricorsi avverso il solo rilascio favorevole della V.I.A. dovranno essere dichiarati improcedibili, qualora i ricorrenti non dimostrino il bene della vita che intendono tutelare, per mancanza di interesse posto che, in ogni caso, il provvedimento autorizzatorio non viene travolto dall’eventuale annullamento della V.I.A.

4. Assenza di un divieto generalizzato di realizzazione di impianti FER in aree non idonee.

Il Consiglio di Stato ha affrontato altresì il tema della possibilità di realizzare impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in aree considerate non idonee dal legislatore nazionale.

L’art. 20 c. 8 lett c-quarter) D. Lgs. 199/2021 prevede(va) che sono considerate aree idonee “le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui all’articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell’articolo 136 del medesimo decreto legislativo. Ai soli fini della presente lettera, la fascia di rispetto è determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di tre chilometri per gli impianti eolici e di cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici […]”.

Dalla lettura di questa norma, i cittadini che hanno impugnato la delibera del Consiglio dei Ministri hanno sostenuto che l’impianto eolico non potrebbe essere realizzato in aree ove insistono beni sottoposti a tutela paesaggistica in quanto questo violerebbe quanto previsto dal legislatore nazionale.

Il Consiglio di Stato, richiamando la giurisprudenza anche costituzionale formatasi sul punto, ha confermato la decisione di primo grado affermando che non è possibile a priori, senza la specifica istruttoria nel caso concreto, ritenere improcedibile la richiesta di A.U. ex art. 12 D. Lgs. 387/2003 per il solo fatto che l’istanza ha ad oggetto un’area considerata non idonea a livello statale.

Il rispetto del principio di massima diffusione degli impianti FER di diretta derivazione eurounitaria non può contrastare, in ogni caso, con ulteriori interessi pubblici che possono venire in rilievo nel caso concreto. Gli obiettivi di produzione energetica non possono prevalere in assoluto su quelli finalizzati alla tutela del paesaggio né tantomeno possono costituire la legittimazione di c.d. interessi tiranni capaci di prevalere automaticamente su altri interessi meritevoli di considerazione[vi].

L’identificazione da parte del legislatore nazionale delle aree non idonee comporta esclusivamente un’elevata probabilità che l’istanza in sede di istruttoria possa avere esito negativo, non che vi sia un divieto assoluto stabilito a priori di localizzazione di quello specifico impianto, la cui installazione può essere autorizzata, ovviamente, sulla base di una idonea istruttoria e di una motivazione rafforzata[vii].

Rilevano i giudici di appello che, nel caso di specie, l’istruttoria è stata condotta adeguatamente dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC.

In quest’ottica, la decisione si è allineata al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la classificazione di un’area come idonea ex art. 20 D. Lgs. 199/2021 non è di per sé vincolante, in quanto il vero bilanciamento tra interessi pubblici e privati deve avvenire all’interno del procedimento autorizzatorio, attraverso un’istruttoria concreta e una motivazione adeguata[viii].

5. La deliberazione del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 c. 2 L. 400/1988 è un atto di Alta Amministrazione.

Nella sentenza in commento viene disattesa la tesi degli appellanti secondo la quale la deliberazione del Consiglio dei Ministri sarebbe illegittima in quanto avrebbe errato nella valutazione comparativa degli interessi pubblici rilevanti.

Il Consiglio di Stato non ha accolto tale argomentazione allineandosi alla propria giurisprudenza di sezione che ha stabilito[ix] come il Consiglio dei Ministri, in applicazione dell’art. 5, co. 2, L. 400/1988, svolge una funzione di alta amministrazione, compiendo un atto di direzione della politica generale del Governo, con l’obiettivo di dirimere valutazioni contrastanti rese tra amministrazione che tutelano beni della vita anche differenti.

Al Consiglio dei Ministri spetta di verificare la possibilità di trovare una regola di composizione del conflitto e, in mancanza, di decidere quale degli interessi debba prevalere, in linea con le priorità dell’azione di governo, assicurando l’unità di indirizzo politico ed amministrativo.

In questo senso, il Consiglio di Stato ha rilevato che la decisione del Consiglio dei Ministri non appare manifestamente irragionevole o abnorme tale per cui il sindacato del giudice amministrativo possa spingersi fino ad annullare tale atto di alta amministrazione.

6. In conclusione.

La sentenza, in linea con la propria giurisprudenza di sezione, è rilevante in quanto ha ribadito alcuni principi e capisaldi che si sono formati in materia di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e ha chiarito il rapporto che intercorre tra il procedimento autorizzatorio ex art. 12 D. Lgs. 387/2003 e la V.I.A.

A oggi, come anticipato, occorre tenere in considerazione che il quadro normativo degli impianti FER relativo sia ai regimi amministrativi che alle aree idonee è mutato.

L’art. 12 D. Lgs. 387/2003 è stato abrogato dal D. Lgs. 25 novembre 2024 n. 190 (definito il Testo Unico in materia di regimi amministrativi[x]), che, al fine di riordinare e razionalizzare la materia, ha individuato all’art. 6 tre regimi amministrativi per la realizzazione di tali tipi di intervento. In particolare, il procedimento di autorizzazione unica è, al momento della stesura di tale breve commento, disciplinato all’art. 9 del D. Lgs. 190/2024.

Infine, la disciplina che prima era individuata nell’art. 20 del D. Lgs. 199/2021 – che prevedeva espressamente quelle aree che dovevano essere ritenute idonee, nelle more dell’emanazione dei decreti ministeriali – è stata traslata all’interno del D. Lgs. 190/2024, in particolare è, oggi, prevista agli articoli 11-bis, 11-ter, 11-quater e 11-quinquies.

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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

NOTE:

[i] In applicazione dell’art. 7, co. 2, D.L. 17 maggio 2022 n. 50 che prevede che le eventuali deliberazioni del Consiglio dei Ministri adottate ai sensi dell’art. 5, co. 2, lett. c-bis) Legge n. 400/1988, che sostituiscono ad ogni effetto il provvedimento di V.I.A., “confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che è perentoriamente concluso dall’amministrazione competente entro i successivi sessanta giorni. Se il Consiglio dei ministri si esprime per il rilascio del provvedimento di VIA, decorso inutilmente il prescritto termine di sessanta giorni, l’autorizzazione si intende rilasciata”.

[ii] Nonostante il D.L. 50/2022 sia entrato in vigore nelle more del procedimento di VIA e autorizzatorio, la disciplina prevista dall’art. 7 del medesimo D.L. si applica alla fattispecie in esame poiché l’art. 57 del D.L. 50/2022 stabilisce che: “le disposizioni di cui agli articoli 6 e 7 si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

[iii] D.M. 10 settembre 2010 recante “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” – Parte III, art. 13 “Contenuti minimi dell’istanza per l’autorizzazione unica”: “L’istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica, fermo restando quanto previsto dai punti 13.2 e 13.3, è corredata da: […] ii. la descrizione delle caratteristiche della fonte utilizzata, con l’analisi della producibilità attesa, ovvero delle modalità di approvvigionamento e, per le biomasse, anche la provenienza della risorsa utilizzata; per gli impianti eolici andranno descritte le caratteristiche anemometriche del sito, le modalità e la durata dei rilievi, che non può essere inferiore ad un anno, e le risultanze sulle ore equivalenti annue di funzionamento”.

[iv] Si veda anche: Cons. Stato, Sez. IV, 24 aprile 2023 n. 4132.

[v] Nello stesso senso: Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5241; sez. IV, 19 luglio 2017, n. 3561; sez. V, 6 luglio 2016, n. 3517; 26 gennaio 2015, n. 313.

[vi] Cons. Stato, Sez. IV, 21 luglio 2025, n. 6434.

[vii] Corte. Cost. 20 gennaio 2022, n. 11.

[viii] Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2025, n. 10383 (per un commento a tale sentenza si veda https://rgaonline.it/giurisprudenza/aree-idonee-per-impianti-a-fonti-rinnovabili-tra-approdi-giurisprudenziali-e-novita-legislative/). Cfr. Corte Cost. 28 luglio 2025, n. 134 e Cons. Stato, Sez. IV, 19 agosto 2025 n. 7085.

[ix] Cons. Stato, Sez. IV, 8 aprile 2024, n. 3203.

[x] AA.VV., Il Codice dell’energia – La nuova disciplina delle fonti rinnovabili, a cura di Eugenio Bruti Liberati, Cesare Mainardis, Aldo Travi, Il Sole 24 Ore, 2025, Milano.