di Federico Peres
Corte di Giustizia, sez. VIII, causa C 315-20, 11.11.2021 – Regione Veneto c. P.E. s.r.l.
L’articolo 3, paragrafo 5, e l’articolo 11 del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti, devono essere interpretati nel senso che, tenuto conto dei principi di autosufficienza e di prossimità, l’autorità competente di spedizione può, basandosi in particolare sul motivo previsto all’articolo 11, paragrafo 1, lettera i), del medesimo regolamento, opporsi a una spedizione di rifiuti urbani non differenziati che, a seguito di un trattamento meccanico ai fini del loro recupero energetico, il quale non ha tuttavia sostanzialmente alterato le loro proprietà originarie, sono stati classificati sotto la voce 19 12 12 dell’elenco dei rifiuti contenuto in allegato alla decisione 2000/532/CE della Commissione, del 3 maggio 2000, che sostituisce la decisione 94/3/CE che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all’articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti e la decisione 94/904/CE del Consiglio che istituisce un elenco di rifiuti pericolosi ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi, come modificata dalla decisione 2014/955/UE della Commissione, del 18 dicembre 2014.
PREMESSA
Preliminarmente va ricordato che i rifiuti si distinguono, quanto all’origine, in urbani e speciali e che nel d.lgs. 152/2006 gli urbani sono definiti all’art.183 lettera b-ter), mentre l’elenco degli speciali è contenuto all’art. 184 comma 3 la cui lettera g) precisa che sono speciali i rifiuti derivanti dall’attività di recupero e smaltimento di rifiuti.
Ai fini che qui rilevano va ricordato altresì che, nel rispetto dei principi di autosufficienza e prossimità (art. 182-bis[i]), i rifiuti urbani non possono essere conferiti in impianti situati in regioni diverse da quella di produzione[ii], divieto che invece non sussiste per gli speciali[iii]. Allo stesso modo i principi di prossimità e autosufficienza limitano il trasporto transfrontaliero dei rifiuti urbani indifferenziati, così come previsto dal Regolamento UE n. 1013/2006 le cui disposizioni sono al centro dalla sentenza qui in commento secondo la quale rifiuti urbani non differenziati, classificati alla voce 19 12 12 del CER a seguito di trattamento meccanico che però non ha sostanzialmente alterato le proprietà iniziali di tali rifiuti, devono essere considerati come rientranti tra i rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica, previsti da tali disposizioni, nonostante il fatto che queste ultime menzionino il codice 20 03 01 del CER.
Quanto alla giurisprudenza, erano già intervenuti sul tema il Tar Toscana con la sentenza n. 917/2011 e il Consiglio di Stato con la n. 5566/2012 che avevano qualificato la F.O.S. (Frazione Organica Stabilizzata) derivante da compostaggio (trattamento diverso da quello meccanico) come rifiuto speciale. È bene annotare che, secondo la richiamata sentenza del Consiglio di Stato, la F.O.S. «è il risultato (ovvero il prodotto) di un processo di trattamento biochimico (compostaggio) dei rifiuti solidi urbani, che ne modifica la natura sostanziale (il processo industriale si svolge attraverso alcune fasi che prevedono l’utilizzo di batteri aerobi termofili, l’irrigazione con acqua e la ventilazione forzata; ha durata di circa tre mesi; è oggetto di specifica autorizzazione ambientale) […] La descrizione del processo produttivo che genera la F.O.S. toglie di per sé pregio alla tesi sostenuta dalla Regione, cioè che le suddette operazioni non cambiano la natura del rifiuto. Deve, quindi, concludersi nel senso che la F.O.S., in quanto, risultato di un processo produttivo specifico perde il connotato di origine di rifiuto urbano proprio della materia prima lavorata e va considerata alla stregua di rifiuto speciale […] Il criterio dell’origine, richiamato dalla difesa della Regione, come già detto, non è significativo dell’appartenenza alla categoria dei rifiuti urbani, nel caso in cui il rifiuto, pur essendo all’origine rifiuto urbano, ha subito un processo di trasformazione a livello industriale che lo ha rigenerato».
Infine, per completare il quadro, si richiama anche la sentenza n. 4915/2011 del Tar Lazio riguardante la classificazione dei rifiuti prodotti negli impianti di trattamento campani (cosiddetti STIR) secondo la quale «i rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR campani non potevano essere qualificati come “speciali” ma bensì come “urbani” o “frazione di urbani”. Ciò in forza del fatto che l’art. 2, comma 21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 aveva abrogato la lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente, il quale classificava come “speciali” i “rifiuti derivanti dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani».
IL CASO
Avuto riguardo a quanto previsto dagli artt. 2, 3, 4, 11 e 12 del Regolamento UE n. 1013/2006[iv], la Regione Veneto negava a una società operante nel settore del trasporto e recupero transfrontaliero di rifiuti, l’autorizzazione a spedire verso una cementeria in Slovenia un quantitativo di circa 2000 tonnellate di rifiuti urbani indifferenziati (20 03 01) che erano stati sottoposti a trattamento meccanico ai fini del loro utilizzo in co-combustione e di conseguenza riclassificati come speciali (19 12 12). Secondo la Regione i rifiuti urbani indifferenziati, nonostante il trattamento, avevano mantenuto la loro natura originaria e non potevano, pertanto, varcare la frontiera. Contro il provvedimento la società ricorreva al Tar che annullava il diniego regionale ritenendo corretta la riqualificazione da urbani a speciali ed escludendo, di conseguenza, limitazioni alla circolazione (sentenza n. 1261/2016). La Regione presentava appello al Consiglio di Stato, il quale, con ordinanza n. 4196/2020, sospendeva il giudizio proponendo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ex art. 267, comma 3 del TFUE. Nello specifico, i Giudici di Palazzo Spada formulavano il seguente quesito:
«Dica la Corte di Giustizia se:
in riferimento ad una fattispecie in cui rifiuti urbani indifferenziati, non contenenti rifiuti pericolosi, siano stati trattati meccanicamente da un impianto ai fini del recupero energetico (operazione R1/R12, ai sensi dell’allegato C) del Codice dell’Ambiente) e, all’esito di tale operazione di trattamento, risulti, in tesi, che il trattamento non abbia sostanzialmente alterato le proprietà originarie del rifiuto urbano indifferenziato, ma agli stessi venga assegnata la classificazione CER 19.12.12., non contestata dalle parti; ai fini del giudizio in ordine alla legittimità delle obiezioni, da parte del Paese di origine, alla richiesta di autorizzazione preventiva alla spedizione in un Paese europeo presso un impianto produttivo per l’utilizzo, in co-combustione o, comunque, come mezzo per produrre energia, del rifiuto trattato, sollevate dall’Autorità preposta nel Paese di origine sulla base dei principi della direttiva 2008/98/CE, ed in particolare di obiezioni quali quelle, nella fattispecie, basate:
- sul principio della protezione della salute umana e dell’ambiente (art. 13);
- sul principio di autosufficienza e prossimità, stabilito dall’art. 16, comma 1, secondo il quale “Gli Stati membri adottano, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti e di impianti per il recupero dei rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica, inclusi i casi in cui detta raccolta comprenda tali rifiuti provenienti da altri produttori, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili.”;
- sul principio, stabilito dallo stesso art. 16, comma 2, ultimo periodo, secondo cui “Gli Stati membri possono altresì limitare le spedizioni in uscita di rifiuti per motivi ambientali come stabilito nel regolamento (CE) n. 1013/2006”;
- sul considerando (33) delle premesse della stessa direttiva del 2008, secondo il quale “Ai fini dell’applicazione del Regolamento CE n. 1013 del 2006…relativo alle spedizioni di rifiuti, i rifiuti urbani non differenziati di cui all’art. 3, paragrafo 5 dello stesso rimangono rifiuti urbani non differenziati anche quando sono stati oggetto di un’operazione di trattamento dei rifiuti che non ne abbia sostanzialmente alterato le proprietà”:
il Catalogo Europeo rifiuti (nella fattispecie CER 19.12.12., rifiuti prodotti da impianti di trattamento meccanico per operazioni di recupero R1/R12) e le relative classificazioni interferiscano o meno ed, in caso di risposta positiva, in quali termini e confini, con la disciplina euro-unitaria relativa alla spedizione di rifiuti che, prima del trattamento meccanico, erano rifiuti urbani indifferenziati; in particolare, se, con riferimento alle spedizioni di rifiuti risultanti dal trattamento di rifiuti urbani indifferenziati, le previsioni dell’art. 16 della direttiva del 2008 richiamata ed il relativo considerando n. 33, espressamente concernenti la spedizione di rifiuti, siano o meno prevalenti rispetto alla classificazione risultante dal Catalogo Europeo Rifiuti; precisando, qualora ritenuto opportuno e utile dalla Corte, se il suddetto Catalogo abbia carattere normativo o costituisca, invece, una mera certificazione tecnica idonea alla omogenea tracciabilità di tutti i rifiuti».
Ottenuta la risposta della Corte di Giustizia, il giudizio d’appello è stato definito con la sentenza n. 188/2022 con la quale il Consiglio di Stato, preso atto di quanto dedotto dall’appellante a sostegno di una asserita cessata materia del contendere, ha dichiarato l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.
LA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
Come anticipato, secondo la Corte di Giustizia UE la completa trasformazione da urbani a speciali non avviene in presenza di un qualunque trattamento, bensì soltanto nel caso in cui vengano sostanzialmente alterate le proprietà iniziali dei rifiuti, circostanza che, nel caso deciso, era stata esclusa. La motivazione della Corte fa leva sul considerando 33 della direttiva 2008/98/CE secondo il quale «ai fini dell’applicazione del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti, i rifiuti urbani non differenziati di cui all’articolo 3, paragrafo 5 dello stesso rimangono rifiuti urbani non differenziati anche quando sono stati oggetto di un’operazione di trattamento dei rifiuti che non ne abbia sostanzialmente alterato le proprietà».
Osserva la Corte che i considerando, sebbene privi di natura vincolante e per quanto non possano essere fatti valere né per derogare alle disposizioni stesse dell’atto in questione, né per interpretare tali disposizioni in senso contrario al loro tenore letterale, sono idonei a precisare le disposizioni dell’atto medesimo, permettendo in tal senso di chiarire la volontà del legislatore.
È dunque alla luce del considerando 33 che la Corte analizza l’articolo 3, paragrafo 5 e l’articolo 11, paragrafo 1, lettera i) del Regolamento n. 1013/2006, per affermare, in conclusione che, «l’articolo 3, paragrafo 5, e l’articolo 11, paragrafo 1, lettera i), del regolamento n. 1013/2006, interpretati alla luce del considerando 33 della direttiva 2008/98, implicano che rifiuti urbani non differenziati che siano stati classificati alla voce 19 12 12 del CER a seguito di un trattamento meccanico ai fini del loro recupero energetico, trattamento che non ha tuttavia sostanzialmente alterato le proprietà iniziali di tali rifiuti, devono essere considerati come rientranti tra i rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica, previsti da tali disposizioni, nonostante il fatto che queste ultime menzionino il codice 20 03 01 del CER». Pertanto, proprio perché classificati come rifiuti urbani indifferenziati, ad avviso della Corte di Giustizia, l’autorità competente di spedizione poteva, in forza dei principi di autosufficienza e prossimità (art. 16 della Direttiva 2008/98/CE), opporsi ad una spedizione riguardante la suddetta categoria di rifiuti.
Infine la sentenza va annotata anche nella parte in cui, condividendo quanto affermato dall’avvocato generale, precisa che «il regime giuridico applicabile alle spedizioni di rifiuti dipende dalla natura sostanziale di questi ultimi e non dalla loro classificazione formale in conformità al CER».
LE RECENTI INDICAZIONI DEL MITE
La Regione Veneto ha salutato la decisione della Corte di Giustizia come un’autorevole conferma del proprio orientamento moderno e sostenibile, volto ad evitare quelle esportazioni di rifiuti urbani tanto comuni in altre Regioni, con queste parole: «Quella emessa dalla Corte di Giustizia europea è una sentenza che conferma come il Veneto sia un antesignano nella gestione ecologica e come sia stato capofila in una politica di autosufficienza dei rifiuti. L’organismo comunitario, infatti, legittima la delibera con cui la Regione ha dato un’interpretazione restrittiva alla definizione di rifiuto solido urbano. Un provvedimento importante dal punto di vista ambientale ma anche sociale perché previene infiltrazioni malavitose sempre in agguato» (Assessore Bottacin, Comunicato stampa Giunta regionale Veneto 18.11.2021)[v].
La sentenza della Corte di Giustizia è stata inoltre richiamata in una recente risposta del Ministero della Transizione Ecologica a un interpello sulla corretta classificazione dei rifiuti sottoposti a trattamento meccanico[vi]. Secondo il Ministero «è d’uopo puntualizzare che, la qualifica giuridica di rifiuto urbano, per la fattispecie considerata al punto 1) del quesito formulato, è da intendersi limitatamente all’applicazione dei principi di autosufficienza e prossimità, e non rileva ai fini della corretta attribuzione del codice EER, cui occorre sempre fare riferimento per gli atti autorizzativi necessari al trasporto e allo smaltimento, nonché per l’applicazione delle opportune tariffe». In altre parole, il codice corretto è il 19 12 12, ma il rifiuto resterebbe urbano quanto al divieto di circolazione.
Il Ministero richiama anche le Linee guida sulla classificazione dei rifiuti del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA), approvate con Decreto Direttoriale n. 47/2021, in particolare quando precisano che «una condizione essenziale affinché i rifiuti derivanti dal trattamento siano classificabili con codici dell’elenco europeo differenti rispetto a quello del rifiuto d’origine è che il processo abbia portato alla formazione di un rifiuto differente dal punto di vista chimico-fisico (tra cui, composizione, natura, potere calorifico, caratteristiche merceologiche, ecc.)»[vii].
Aggiunge, però, il MiTE che «per una corretta interpretazione delle linee guida, occorre tener presente che anche operazioni di mero trattamento meccanico possono apportare modifiche al rifiuto, se non da un punto di vista chimico, quantomeno da quello fisico».
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Il tema dirimente è, dunque, il tipo di trattamento, ma le indicazioni sono contrastanti; ed invero, (i) secondo il considerando 33 il trattamento che consente la trasformazione è solo quello che sostanzialmente altera le proprietà del rifiuto; (ii) il Consiglio di Stato aggiunge che deve trattarsi di un processo produttivo specifico, segnatamente un processo di trasformazione industriale che rigenera il rifiuto modificandone la natura sostanziale (sent. 5566/2012), (iii) infine secondo il MiTE il processo deve portare alla formazione di un rifiuto differente dal punto di vista chimico-fisico (tra cui, composizione, natura, potere calorifico, caratteristiche merceologiche, ecc.), (iv) con l’ulteriore precisazione – sempre del MiTE – che anche il mero trattamento meccanico può modificare il rifiuto dal punto di vista fisico.
La prima considerazione è immediata: dalla semplice lettura di queste diverse definizioni emerge un quadro complicato, basti solo considerare la divergente opinione del MiTE rispetto alla valutazione compiuta dalla Corte di Giustizia sul trattamento meccanico. Ancorarsi al dato letterale del considerando 33 non è d’aiuto attesa la vaghezza del concetto[viii], laddove l’avverbio sostanzialmente apre a una valutazione quantitativa e/o qualitativa discrezionale e il sostantivo proprietà può riferirsi, in modo generico e indistinto, a quelle meccaniche, chimiche, fisiche, tecnologiche, ciascuna delle quali suscettibile di ulteriori declinazioni.
Inoltre desta perplessità il fatto che, come si legge nella risposta del MiTE all’interpello, il mutamento del codice sia corretto, ma ciò rilevi esclusivamente ai fini delle autorizzazioni e della tariffa, non per il divieto di circolazione extraregionale. Innanzitutto questa deduzione non è coerente con quanto precisato dalle Linee guida SNPA secondo le quali, se il processo non ha portato alla creazione di un rifiuto differente sul piano chimico-fisico, il codice non cambia. In secondo luogo, tradurre in pratica quanto affermato dal MiTE potrebbe realizzare un paradosso: il rifiuto urbano indifferenziato sottoposto a trattamento meccanico diventerebbe speciale solo quanto al codice, ma resterebbe urbano quanto al divieto di circolazione, di conseguenza non potrebbe essere destinato a una discarica di rifiuti urbani fuori dalla regione di provenienza, tuttavia, ecco il paradosso, stante la natura speciale e il codice 19, nella regione di provenienza andrebbe conferito in una discarica autorizzata a ricevere rifiuti … speciali.
A ben vedere, di questi effetti non sembra essersi avveduta nemmeno la Corte di Giustizia nella parte in cui ha affermato che i rifiuti ai quali, dopo il trattamento meccanico, è stato attribuito il codice 19 12 12 “si considerano” urbani indifferenziati e ciò in quanto – come detto – il regime giuridico applicabile alle spedizioni dipenderebbe dalla natura sostanziale dei rifiuti e non dalla loro classificazione formale.
Andrebbe però osservato che la classificazione, se rispettosa delle disposizioni normative che la regolano, è tutt’altro che formale, ma costituisce il presupposto di base ed essenziale per l’applicazione delle pertinenti regole di gestione.
In buona sostanza, invece che ammettere l’esistenza di una terza tipologia di rifiuti quanto all’origine (“gli speciali che circolano come urbani”), andrebbe valorizzato il considerando 33 nella parte in cui afferma che tali rifiuti “rimangono” urbani (e dunque, dovremmo aggiungere, ne mantengono il codice originario, lo stesso concetto espresso dalle Linee guida SNPA) e non – come sostiene la Corte – che tali rifiuti “si considerano” urbani. È vero che, in questo modo, resterebbe irrisolto il tema del trattamento idoneo a sostanzialmente alterare le proprietà, ma quantomeno eviteremmo la creazione di una tipologia ibrida rispetto alla quale una corretta gestione sembra impossibile da realizzare.
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RGA_aprile_PERES_ 2021.11.11 Corte di Giustizia sez. VIII causa C 315-20. Rifiuti urbani e speciali
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
2021.11.11 CELEX_62020CJ0315_IT_TXT
[i] Articolo 182-bis Principi di autosufficienza e prossimità.
- Lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani non differenziati sono attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di:
- a) realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;
- b) permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
- c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica
- Sulla base di una motivata richiesta delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può essere limitato l’ingresso nel territorio nazionale di rifiuti destinati ad inceneritori classificati come impianti di recupero, qualora sia accertato che l’ingresso di tali rifiuti avrebbe come conseguenza la necessità di smaltire i rifiuti nazionali o di trattare i rifiuti in modo non coerente con i piani di gestione dei rifiuti. Può essere altresì limitato, con le modalità di cui al periodo precedente, l’invio di rifiuti negli altri Stati membri per motivi ambientali, come stabilito nel regolamento (CE) n. 1013/2006.
- I provvedimenti di cui al comma 2 sono notificati alla Commissione europea.
[ii] Articolo 182 Smaltimento. 1. Omissis; 2. Omissis; 3. È vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti, fatti salvi eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l’opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano.
[iii] L’applicabilità ai rifiuti speciali del principio dell’autosufficienza locale è stata esclusa dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 244/2011, n. 10/2009, n. 335/ 2001) e dal Consiglio di Stato (sentenza n. 993/2013) secondo il quale «va esclusa la possibilità di estensione ai rifiuti diversi da quelli urbani non pericolosi del principio specifico dell’autosufficienza locale nello smaltimento […]».
[iv] Ai sensi dell’articolo 2 del Regolamento n. 1013/2006 si intende per autorità competente di spedizione l’autorità competente per la zona dalla quale si prevede che la spedizione avrà inizio o nella quale essa ha inizio. A norma dell’articolo 3 paragrafo 5 le spedizioni di rifiuti urbani non differenziati (voce 20 03 01) provenienti dalla raccolta domestica, inclusi i casi in cui tale raccolta comprende anche rifiuti provenienti da altri produttori, destinati a impianti di recupero o smaltimento sono soggette, a norma del presente regolamento, alle stesse disposizioni previste per le spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento. Secondo l’articolo 4 il notificatore che intende spedire rifiuti di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a) o lettera b), trasmette una notifica scritta preventiva all’autorità competente di spedizione, che provvede ad inoltrarla, e, se trasmette una notifica generale, esso si conforma all’articolo 13. L’articolo 11 paragrafo 1, lett. i) stabilisce che, in caso di notifica riguardante una spedizione di rifiuti destinati allo smaltimento, le autorità competenti di destinazione e spedizione possano sollevare obiezioni motivate fondate su uno o più dei motivi riportati sempre nell’articolo 11 e tra questi la lett. i) a mente della quale “i rifiuti sono rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica (voce 20 03 01)”. Allo stesso modo anche l’articolo 12 prevede che, in caso di notifica riguardante una spedizione di rifiuti destinati al recupero, le autorità competenti di destinazione e spedizione possano sollevare obiezioni motivate e fondate su uno o più dei motivi riportati nello stesso articolo.
[v] http://www.regioni.it/dalleregioni/2021/11/18/veneto-ambiente-assessore-bottacin-sentenza-epocale-della-corte-europea-sui-rifiuti-indifferenziati-urbani-conferma-il-veneto-un-antesignano-nella-gestione-ecologica-643747/
[vi] Nota n. 32592 del 15.03.2022: Interpello ambientale ai sensi dell’art. 3-septies d.lgs.152/2006. Classificazione dei rifiuti decadenti dal trattamento dei rifiuti urbani per il loro successivo smaltimento in siti di discarica. Criterio di prossimità.
[vii] Linee Guida, paragrafo 3.5.9.
[viii] Nel testo in inglese le espressioni sono le stesse (that has not substantially altered its properties), così in quello francese (qui n’a pas substantiellement modifié leurs propriétés), tedesco (das ihre Eigenschaften nicht wesentlich verändert hat), spagnolo (que no haya alterado sustancialmente sus propiedades).
