di Elena Capone
T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. II, 11.02.2022, n. 248 – Pres. Mangia, Est. Palmieri – Omissis s.r.l. (Avv. S. Sticchi Damiani) c. Regione Puglia (Avv. T.T. Colelli), ARPA Puglia (n.c.), MIBAC-Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce (Avvocatura distrettuale dello Stato di Lecce)
Ai fini dell’esame della compatibilità al PPTR del progetto di un impianto agri-fotovoltaico da realizzare in area agricola, va considerato che mentre nel caso di impianti fotovoltaici tout court il suolo viene reso impermeabile, viene impedita la crescita della vegetazione e il terreno agricolo, quindi, perde tutta la sua potenzialità produttiva, nell’agri-fotovoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti e ben distanziati tra loro, in modo da consentire la coltivazione sul terreno sottostante e dare modo alle macchine da lavoro di poter svolgere il loro compito senza impedimenti per la produzione agricola prevista. Pertanto, la superficie del terreno resta permeabile, raggiungibile dal sole e dalla pioggia, e utilizzabile per la coltivazione agricola. Per ciò che riguarda l’indice di pressione cumulativa, gli impatti cumulativi vanno misurati in presenza di progetti analoghi tra di loro e un impianto di tipo fotovoltaico “classico” non è analogo a un impianto di tipo agri-fotovoltaico, non contemplato dalla disciplina del PPTR.
Con riferimento al provvedimento unico regionale di cui all’art. 27-bis del D. Lgs. n. 152/2006, volto a ottenere l’autorizzazione all’istallazione di impianti fotovoltaici in area agricola, la pronuncia del TAR Puglia in commento introduce, per la prima volta, una netta distinzione tra gli impianti fotovoltaici tout court e gli impianti agri-fotovoltaici di nuova generazione.
Il potenziale innovativo di tali impianti è stato posto in risalto a livello nazionale dalla previsione, all’interno del PNRR, di incentivi nel settore agricolo per le nuove installazioni di sistemi agrivoltaici[i].
Tali impianti, il cui sviluppo è all’esame costante degli esperti del settore, sono caratterizzati da una notevole riduzione del consumo di suolo e da un bassissimo impatto a livello paesaggistico, nonché da una spiccata tendenza alla sostenibilità ambientale, grazie alle molteplici soluzioni che sono in grado di offrire[ii]. L’installazione dei pannelli fotovoltaici per questi impianti, infatti, non avviene direttamente sul suolo, con conseguente asservimento del terreno alla sola produzione energetica, ma su supporti posti a determinate altezze dal terreno, il cui posizionamento è appositamente studiato al fine di consentire non solo la produzione di energia solare dall’area su cui insiste, ma anche il miglioramento della produzione agricola attraverso la coltivazione del terreno sottostante, con una progettazione sito specifica che consenta di individuare le colture più adatte in relazione alle condizioni dell’area, attraverso lo studio di sistemi efficaci di ombreggiatura, consentendo altresì il passaggio di macchine agricole o persino il ricovero e il pascolo di animali.
La normativa nazionale, non fornisce ancora alcuna definizione di tali impianti al fine di distinguerli dagli impianti fotovoltaici classicamente intesi e caratterizzati dalla installazione diretta sul suolo dei pannelli, tant’è che i progetti già autorizzati di impianti agri-voltaici presenti in Italia hanno finora seguito l’iter procedurale degli impianti fotovoltaici classicamente intesi.
Il TAR Lecce, con la sentenza in commento, ha colto quindi l’occasione per fornire una prima distinzione avente rilevanza giuridica tra gli impianti fotovoltaici classici e i nuovi impianti agri-fotovoltaici.
La vicenda sottoposta all’esame del TAR Lecce ha infatti ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di archiviazione emesso dalla Regione Puglia in merito al procedimento volto al rilascio del Provvedimento unico regionale di autorizzazione (PAUR), avviato su istanza della ricorrente ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte solare di potenza complessiva pari a 6,6 MW, da realizzare nel territorio di alcuni Comuni tra loro confinanti, in zona ad esclusiva destinazione agricola.
Il diniego dell’autorizzazione è fondato, secondo la motivazione fornita dalla Regione, e richiamata in sentenza dal TAR Lecce, sul presunto contrasto del progetto alle previsioni del PPTR, in quanto «La realizzazione di impianti fotovoltaici sparsi nel paesaggio agrario è dunque considerata, […] un “fattore di rischio ed elemento di vulnerabilità della figura territoriale” per l’invariante strutturale costituita dal sistema agroambientale caratterizzato dalla successione macchia costiera, oliveto, vigneto, che si sviluppa dalla costa verso l’entroterra”. Si segnala, inoltre, che l’inserimento di impianti fotovoltaici in area agricola è considerato, nelle Linee guida sulla progettazione e localizzazione di impianti di energie rinnovabili (Elaborato 4.4.1 del PPTR parte I, sezione B2.1.3 Criticità), un elemento di criticità in relazione all’occupazione di suolo ed allo snaturamento del territorio agricolo. Si rileva come uno dei principali impatti ambientali degli impianti fotovoltaici a terra sia costituito proprio dalla sottrazione di suolo (sia esso occupato da vegetazione naturale o destinato ad uso agricolo) nonché come in genere vengano privilegiate per l’installazione degli impianti proprio le aree che potenzialmente si prestano meglio all’utilizzo agricolo(pianeggianti, libere e facilmente accessibili, proprio quale il sito dell’intervento in esame),sottraendole agli usi agrari per un periodo di 25/30 anni e modificando di conseguenza lo stato del terreno sottostante ai pannelli fotovoltaici. […] Il fattore di maggiore criticità, per il progetto in esame, è costituito dalla sottrazione di ulteriori 15 ha di suoli agricoli in aderenza ad un altro impianto già esistente, esteso per circa 24,6 ha 2».
Ricevuto il preavviso di diniego, la ricorrente, al fine di superare i rilievi critici espressi dalle Amministrazioni, ha presentato un progetto migliorativo dell’impianto, modificandolo in un impianto agri-ovo-voltaico potenzialmente in grado di garantire la coltivazione agricola di una percentuale maggiore dell’80% della superficie disponibile, il pascolo e ricovero di ovini, nonché l’allevamento di api stanziali sul sito, oltre alla predisposizione di misure di mitigazione in grado di limitare l’impatto visivo sul paesaggio rispetto al contesto tipico locale, mediante la piantumazione di specie autoctone sulla parte esterna alla recinzione.
A fronte del nuovo progetto migliorativo, il Comitato regionale per la VIA ha ritenuto comunque di esprimere parere negativo, rilevando il persistente contrasto anche del nuovo progetto alla normativa d’uso della pertinente scheda d’ambito di cui al PPTR, nonché l’incoerenza del progetto rispetto agli obiettivi e previsioni delle Linee Guida sulla progettazione e localizzazione di impianti FER in ambito regionale.
A sostegno del ricorso, la ricorrente ha eccepito plurimi vizi e profili di illegittimità del procedimento e del provvedimento conclusivo che ne ha disposto l’archiviazione, lamentando la violazione dell’art. 12 D. Lgs. n. 387/03, degli artt. 76 e 88 NTA del PPTR della Regione Puglia, nonché del Regolamento regionale n. 24/2010, attuativo delle “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” del Ministero per lo Sviluppo Economico, e recante l’individuazione delle aree e dei siti non idonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti FER nel territorio della Regione Puglia.
Il TAR Lecce ha integralmente accolto le ragioni della ricorrente, ritenendo fondate le eccezioni da questa sollevate.
Il Collegio, nella motivazione della sentenza, dopo aver operato una breve ricognizione dei pareri espressi dagli Enti nel corso dell’istruttoria del procedimento, ha sottolineato come successivamente alle integrazioni e modifiche al progetto presentate dalla ricorrente, il Comitato regionale per la VIA abbia erroneamente riesaminato il progetto secondo i criteri seguiti per la localizzazione degli impianti fotovoltaici disciplinati dalla normativa tecnica del PPTR, cioè quelli “classici” con installazione a terra, i quali in relazione a «gli Obiettivi di Qualità, gli Indirizzi e le Direttive di cui alla Sezione C2 della Scheda d’Ambito del Tavoliere Salentino richiedono una accurata scelta localizzativa, su aree già inficiate dal punto di vista paesaggistico e ambientale, e che, ancorché agricole, abbiano perso i caratteri di naturalità, per le quali una proposta progettuale in tal senso non pregiudichi la qualità del territorio, nonché la connettività e la biodiversità del sistema ambientale regionale, ma rappresenti una riqualificazione e non un depauperamento dell’agroecosistema. In caso di utilizzo di aree paesaggisticamente non inficiate di cui al p.to B2 p.to 2.2 dell’elaborato 4.4.1 del PPTR, le proposte siano orientate a piccole realizzazioni, ossia realizzazioni non ricomprese nelle opere di rilevante trasformazione territoriale. Si rileva, che le recinzioni, le cabine, i pali e i sistemi antintrusione rappresentano elementi incongrui direttamente percepibili e che tali elementi contribuiscono alla percezione dell’introduzione di un elemento, di grandi dimensioni, estraneo all’Ambito. Si ritiene, pertanto, che il progetto di realizzazione dell’impianto fotovoltaico come descritto negli elaborati progettuali, determini una diminuzione della qualità paesaggistica complessiva dei luoghi, comporti pregiudizio alla conservazione dei valori paesaggistici e risulti in contrasto con gli obiettivi di qualità di cui alla sezione C2 della scheda d’ambito “Il Tavoliere Salentino”.».
Riscontrato l’errore in cui sono incorse le Amministrazioni nella motivazione del provvedimento di diniego, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione sollevati dalla difesa della Società, il TAR Lecce ha dunque richiamato l’attenzione degli Enti allo svolgimento di una accurata istruttoria dei progetti sottoposti al loro esame. Il Collegio ha evidenziato, infatti, come «le Amministrazioni investite del parere hanno affermato il contrasto del progetto con il punto 4.4.1 del PPTR, il quale riguarda tuttavia l’installazione di impianti fotovoltaici, ma non anche quelli agro-fotovoltaici, di nuova generazione, successivi al PPTR, che pertanto, per un evidente principio di successione di eventi, non ne ha potuto tener conto.
In particolare, mentre nel caso di impianti fotovoltaici tout court il suolo viene reso impermeabile, viene impedita la crescita della vegetazione e il terreno agricolo, quindi, perde tutta la sua potenzialità produttiva, nell’agri-fotovoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti e ben distanziati tra loro, in modo da consentire la coltivazione sul terreno sottostante e dare modo alle macchine da lavoro di poter svolgere il loro compito senza impedimenti per la produzione agricola prevista. Pertanto, la superficie del terreno resta permeabile, raggiungibile dal sole e dalla pioggia, e utilizzabile per la coltivazione agricola.».
Il TAR Lecce ha quindi motivato il discostamento dal proprio precedente orientamento, espresso in altre pronunce sul tema – in cui però il progetto da realizzare aveva ad oggetto impianti fotovoltaici classicamente intesi, i soli oggetto della normativa tecnica del PPTR -, sottolineando come gli atti impugnati fossero da considerarsi illegittimi, poiché hanno posto a base del diniego il presunto contrasto con una normativa tecnica inconferente nel caso di specie, proprio poiché non tiene conto della evidente distinzione sussistente tra i due tipi di progetto e dell’innovazione tecnologica, anche in termini di sostenibilità, introdotta dagli impianti agri-fotovoltaici.
Il TAR Lecce evidenzia inoltre l’illegittimità degli atti impugnati anche rispetto alla DGR n. 1424 del 02.08.2018, che mira ad agevolare l’autorizzazione di impianti FER rispettosi dei requisiti di sostenibilità ambientale e sociale. Infine, sotto il profilo dell’indice di pressione cumulativa sollevato dagli Enti ai fini del diniego, il Collegio ha negato rilevanza anche a tali censure, dal momento che non esisterebbero altri impianti in zona dello stesso tipo del progetto presentato dalla ricorrente. Sul punto il Collegio si limita a rammentare come «gli impatti cumulativi vanno misurati in presenza di progetti analoghi tra di loro, mentre così non è nel caso in esame, posto che mentre l’impianto esistente è di tipo fotovoltaico “classico”, così non è invece nel caso del progetto della ricorrente, che nella sua versione rimodulata si sostanzia, come detto più volte, in un impianto di tipo agri-fotovoltaico.».
La pronuncia del TAR Lecce appena commentata, richiama dunque l’attenzione degli Enti competenti al rilascio del provvedimento autorizzatorio, a effettuare una valutazione concreta degli interessi coinvolti, al fine di stabilire caso per caso se il singolo progetto sia assentibile o no in considerazione delle sue caratteristiche e di quelle del sito in cui dovrà essere realizzato, ponendo altresì attenzione alle differenze che lo sviluppo tecnologico introduce, anche a livello di sostenibilità ambientale e sociale, rispetto alla normativa vigente.
La sentenza è da ritenersi innovativa, sebbene non ancora definitiva, perché introduce la prima definizione di ciò che deve intendersi per impianto agri-voltaico e sarà certamente da ritenersi un punto di partenza per lo sviluppo di ulteriori temi che si porranno in relazione ai procedimenti di autorizzazione degli impianti agri-fotovoltaici di nuova generazione.
Le definizioni introdotte con i decreti attuativi del PNRR[iii], infatti, devono intendersi dettate con riferimento ai progetti che vorranno accedere agli incentivi previsti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Nulla vieta però la progettazione di tali impianti anche per libera iniziativa privata, i quali però non potranno essere esaminati con i criteri finora seguiti per l’autorizzazione degli impianti fotovoltaici classici, ma dovranno tener conto delle peculiarità specifiche di tali impianti ibridi, in assenza di una definizione puntuale di quel che deve intendersi a livello normativo per impianto agri-voltaico.
Le peculiarità che caratterizzano gli impianti agri-voltaici di nuova generazione, e la varietà di soluzioni di sviluppo che le tecnologie in fase di studio sono in grado di prospettare, sia in termini di sostenibilità, sia di produzione agricola, imponevano l’introduzione di una distinzione giuridicamente rilevante, attesa dagli esperti del settore, per consentire la diffusione di tali progetti, in contrapposizione agli impianti fotovoltaici classici, che tanti problemi hanno creato con riferimento al consumo di suolo.
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Capone_Articolo RGA Online – Maggio 2022 letto rt
Per il testo della sentenza estratto dal sito istituzionale della Giustizia Ammnistrativa cliccare sul pdf allegato.
TAR PUGLIA-Lecce sent. n. 248 del 11.02.2022
[i] Sulla scia dei traguardi delineati dal Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (“PNIEC”), il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR”) ha espressamente inserito la realizzazione di impianti agro-voltaici tra le iniziative da attuare nel contesto della transizione ecologica al fine di raggiungere gli obiettivi di decarbonizzazione e di sviluppo ambientale sostenibile.
Unitamente alle misure del PNRR, con il c.d. Decreto Semplificazioni Bis (D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla L. 29 luglio 2021, n. 108), sono state inoltre introdotte modifiche legislative volte a incentivare tale tipologia di impianti anche attraverso la modifica dell’articolo 65 del DL 1/2012, con l’introduzione, ad opera dell’art. 31, comma 5, del comma 1-quater, il quale consente l’accesso agli incentivi statali per la produzione di energia da fonti rinnovabili «… agli impianti agro-voltaici che adottino soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, anche prevedendo la rotazione dei moduli stessi, comunque in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale, anche consentendo l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione.», introducendo una prima definizione normativa dei requisiti minimi che deve presentare un impianto agrivoltaico ai fini dell’accesso agli incentivi statali.
La portata innovativa di tali modifiche è di solare evidenza ove si consideri che l’accesso agli incentivi statali riconosciuti alle fonti energetiche rinnovabili era fortemente limitato a causa del divieto introdotto dal Decreto-Legge n. 1/2012 (“DL 1/2012”), il quale al comma 1 dell’articolo 65 dispone l’esclusione dalla fruizione degli incentivi statali «Agli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole.».
Le previsioni del Decreto Semplificazioni Bis, sono state tuttavia recentemente modificate dal c.d. Decreto Energia del 01 marzo 2022 (D.L. n. 17/2022), che con l’art. 11, comma 1, lett. b), ha inserito ulteriori precisazioni e limitazioni per l’accesso agli incentivi statali, introducendo al comma 1-quinquies, dopo le parole «aziende agricole interessate» le seguenti: «, purche’ tali impianti occupino una superficie complessiva non superiore al 10 per cento della superficie agricola aziendale». Ha inoltre ulteriormente modificato l’art. 65 del D.L 1/2012, inserendo i comma 1-septies e 1-octies seguenti:
«1-septies. Il comma 1 non si applica agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, a condizione che occupino una superficie complessiva non superiore al 10 per cento della superficie agricola aziendale.
1-octies. Il comma 1 non si applica agli impianti agrovoltaici che, pur adottando soluzioni costruttive diverse da quelle di cui al comma 1-quater, prevedano la realizzazione dei sistemi di monitoraggio di cui al comma 1-quinquies ai fini della verifica e della attestazione della continuità dell’attività agricola e pastorale sull’area interessata e occupino una superficie complessiva non superiore al 10 per cento della superficie agricola aziendale.».
[ii] ENEA in collaborazione con ETA Florence Renewable Energies ha dato vita alla “Rete Italiana Agrivoltaico Sostenibile”, le cui attività sono supportate dalla “Task Force Agrivoltaico Sostenibile@ENEA”, il cui obiettivo primario è quello di contribuire all’enunciazione di una definizione di “agrivoltaico” entro un quadro metodologico e normativo, da sviluppare di concerto tra gli Enti e le imprese del settore. Uno degli obiettivi che si è posto la Rete è lo sviluppo di linee guida per la progettazione e valutazione degli impianti, in modo da conciliare le esigenze legate alla produzione agricola con gli obiettivi di decarbonizzazione ed approvvigionamento energetico da fonti rinnovabili. Le attività previste dalla Rete sono in costante aggiornamento e consultabili al sito https://www.agrivoltaicosostenibile.com/.
[iii] Cfr. nota n. 1
