Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 settembre 2024, n. 7594
La nuova definizione di ristrutturazione edilizia, contenuta nell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cd. T.U. Edilizia) ed estesa anche ai ruderi dei quali il proprietario sia in grado di dimostrarne la consistenza originaria, non comporta l’abrogazione tacita di norme – anche più restrittive e preesistenti – con essa incompatibili che siano dettate dall’Ente Parco per la selezione degli interventi edilizi ritenuti concretamente coerenti con le finalità di conservazione delle caratteristiche paesaggistiche del territorio protetto.
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Il proprietario di un edificio ubicato all’interno del Parco naturale regionale di Portofino e completamente distrutto durante la seconda guerra mondiale chiede che lo stesso sia inserito nell’elenco dei ruderi presenti nell’area di protezione, in funzione di un suo successivo intervento ricostruttivo. L’Ente Parco provvede ad inserire il rudere nel relativo elenco, salvo apporvi la notazione che il predetto non potrà comunque essere ricostruito non sussistendo le condizioni a tal fine prescritte dalle norme di attuazione del Piano del Parco e dal relativo regolamento[i].
Il provvedimento così formulato viene impugnato innanzi al T.A.R. Liguria, ritenendo l’annotazione apposta dall’ente pregiudizievole degli interessi proprietari, in quanto preclusiva al rilascio del successivo nulla osta per l’eventuale ricostruzione del rudere.
Tra i motivi di maggior pregio tra quelli posti a fondamento dell’impugnativa viene prospettato anche lamentato un presunto contrasto tra le disposizioni adottate dall’Ente Parco – che ammettevano la ristrutturazione dei ruderi entro limiti evidentemente più stringenti[ii] – e la normativa sopravvenuta a livello nazionale che, innovando il concetto di “preesistenza edilizia” ai fini della regolamentazione degli interventi sul patrimonio edilizio esistente, aveva esteso la possibilità di interventi di ristrutturazione edilizia dei ruderi – anche nella forma della completa ricostruzione di edifici crollati o demoliti – alle ipotesi in cui il proprietario fosse in grado di provarne la ‘mera’ preesistente consistenza.
Con la sentenza annotata il Consiglio di Stato viene, cioè, chiamato a pronunciarsi, ancora una volta, sul rapporto tra un duplice livello normativo:
– quello locale (rectius speciale), rappresentato dalle norme di attuazione del Piano del Parco che ammettevano la ricostruzione dei ruderi a condizione che sussistessero i muri perimetrali in misura almeno pari ad un terzo della struttura preesistente;
– quello statale/regionale, rappresentato dall’art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cd. T.U. Edilizia) che, nella sua formulazione modificata dal d.l. 21 giugno 2013 n. 69[iii] e, quindi, sopravvenuta al regolamento dell’Ente Parco, ricomprendeva nella definizione generale di ristrutturazione edilizia anche il ripristino di ruderi“purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”[iv].
In altri termini, si trattava di stabilire se l’innovata definizione generale di ristrutturazione edilizia, ammessa anche per i ruderi di cui sia possibile accertarne la ‘mera’ preesistente consistenza, possa e debba prevalere sulle normative speciali di settore, eventualmente più restrittive, con conseguente loro tacita abrogazione[v]; o se, invece, la disciplina dettata dall’Ente Parco debba collocarsi su di un piano del tutto diverso – ed autonomo – rispetto alla normativa statale meramente definitoria, consentendosi così all’ente deputato alla conservazione delle caratteristiche paesaggistiche del territorio protetto una effettiva selezione degli interventi concretamente coerenti con le finalità statutarie dell’ente medesimo.
Ebbene, il Consiglio di Stato, riprendendo le argomentazioni svolte in primo grado, ha risolto il rapporto tra i diversi livelli normativi mediante una rigorosa applicazione del criterio di specialità, ritenendo la normativa – ancorchè regolamentare – applicata dall’Ente Parco “non cedevole” rispetto a quella, pure temporalmente successiva, dettata in via generale a livello statale e, poi, recepita a livello regionale.
In questa direzione, è stato chiarito che la novella legislativa intervenuta a livello statale ha inciso esclusivamente sul concetto normativo di ristrutturazione edilizia che, secondo l’interpretazione corrente, postulava la preesistenza di un organismo dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura. Sicchè, ad oggi, la nuova definizione consente di porre in essere interventi di ristrutturazione edilizia anche sui ruderi, a condizione che il proprietario sia in grado di dimostrarne la consistenza originaria.
Ciò non implica, però, che i ruderi siano suscettibili di ricostruzione a prescindere dalle previsioni della disciplina urbanistica di zona né fa venir meno la potestà del pianificatore di operare scelte che, alla luce del peculiare contesto territoriale dell’area di protezione, escludano interventi volti al recupero di strutture edilizie ormai non più riconoscibili.
Se, da un lato, il legislatore ha operato sul piano definitorio generale[vi], dall’altro, la disciplina speciale dell’Ente Parco è intervenuta a selezionare gli interventi ammissibili avendo riguardo non tanto alla loro qualificazione giuridica (se ristrutturazione o nuova costruzione), bensì all’entità della struttura muraria “superstite”[vii].
Tale selezione costituisce frutto di una precisa scelta intesa alla conservazione delle caratteristiche paesaggistiche del territorio protetto, in coerenza con le finalità statutarie dell’Ente Parco, cui non può essere opposto il sopravvenuto ampliamento in termini generali dei confini della ristrutturazione edilizia.
In questo senso soccorre, sotto un duplice rilievo, lo stesso dato letterale. Innanzitutto, è lo stesso art. 3, comma 2, d.P.R. 308/2001 che limita la prevalenza delle definizioni generali degli interventi edilizi[viii] rispetto alle sole disposizioni degli “strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi“, facendo invece salve le previsioni speciali in materia di tutela ambientale che rispondano a specifiche esigenze di salvaguardia. Così confermando come un tale rapporto si possa ‘giocare’ e si debba risolvere esclusivamente all’interno della materia ‘urbanistica’; che quando si tratta di comparare materie diverse, quella della tutela dell’ambiente prevale sulle altre.
In secondo luogo, viene in rilievo lo stesso art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120) che, nel momento in cui ha innovato ed esteso la definizione generale di ristrutturazione edilizia mediante la ricomprensione anche del ripristino di edifici demoliti o crollati, ne ha comunque limitato l’ambito applicativo ai soli immobili ricompresi nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico; facendo ancora una volta salvi gli immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo di natura ambientale. Così ribadendo, nuovamente, la piena autonomia tra sistemi normativi finalizzati alla tutela ambientale e sistemi normativi ‘altri’.
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE:
[i] Le norme di attuazione del Piano del Parco prevedevano il censimento del patrimonio edilizio esistente e demandavano ad apposito regolamento l’individuazione dei casi in cui era possibile la ricostruzione dei ruderi. A sua volta, il Regolamento per la Riqualificazione del Patrimonio Edilizio del Parco prescriveva che potesse procedersi alla ricostruzione dei soli ruderi che presentassero muri perimetrali visibili con una consistenza pari ad almeno 1/3 della struttura muraria preesistente.
[ii] E ciò nella misura in cui veniva richiesta, come detto, la visibilità di almeno un terzo della preesistente muratura perimetrale.
[iii] Più precisamente dall’art. 30, comma 1, lett. a), d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, come riprodotto dall’art. 12 della l.r. Liguria n. 40 del 2013.
[iv] La norma parla di “interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione”.
[v] Le ricadute di una tale opzione nel caso di specie consentirebbero la completa ricostruzione di un rudere di cui sia possibile fornire la prova della sua esatta consistenza anteriore alla demolizione, a prescindere dal fatto che lo stesso rudere sia visibile per almeno 1/3 delle sue ipotizzate murature perimetrali originarie, come imposto invece dalle disposizioni regolamentari dell’Ente Parco.
[vi] Dilatando la categoria della ristrutturazione edilizia anche ai ruderi di cui sia provata la consistenza originaria.
[vii] Collocandosi così su un piano del tutto diverso ed autonomo rispetto alla mera definizione dell’intervento da attuarsi in concreto.
[viii] Contenute nell’art. 3, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001.
