Consiglio di Stato Sez. IV – 2 ottobre 2024, n. 7910
Il rilascio delle quote di emissioni è strettamente correlato non all’esercizio dell’attività di impresa in sé, bensì allo svolgimento delle attività produttive di gas serra di cui all’allegato I del decreto d.lgs 30/2013.
L’obbligo di comunicazione della cessazione di attività entro la fine dell’anno in cui essa si è verificata è essenziale per il raggiungimento dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra imposto dalla direttiva 2003/87/CE. La comunicazione in questione assolve alla duplice finalità di esonerare dagli obblighi di legge un impianto che non produce più emissioni in atmosfera e di escluderlo dal novero di quei soggetti che ricevono l’assegnazione annuale di quote gratuite, con cui vengono compensate le emissioni prodotte. Il rilascio di tali quote, che hanno un valore economico, in assenza di un obbligo di restituzione determina un vantaggio ingiustificato per il ricevente, con l’effetto di squilibrare il complessivo meccanismo di cap and trade.
Pertanto, in caso di cessazione dell’attività e, quindi, di cessazione di emissioni CO2, viene meno il fondamento causale del rilascio delle quote e sorge, di conseguenza, in capo al gestore, l’obbligo di restituzione delle medesime.
1. Una società operante nel settore della trasformazione di prodotti ortofrutticoli in conserve alimentari chiese la riforma della sentenza di primo grado, con la quale il Giudice amministrativo aveva respinto il ricorso proposto per l’annullamento di una deliberazione del Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del Protocollo di Kyoto. Attraverso tale Deliberazione era stata revocata l’autorizzazione ad emettere gas serra.
2. Il provvedimento impugnato è stato censurato nella parte in cui aveva disposto la decorrenza di detta revoca dal 31 dicembre 2017 e non, come secondo il ricorrente dovuto, dal 31 dicembre 2018, anno in cui era definitivamente cessata l’attività in ragione della crisi economica e finanziaria che aveva investito la società.
3. Il TAR adito aveva respinto il ricorso, rilevando che: i) L’attività riferita al funzionamento della centrale termica destinata alla lavorazione e trasformazione dei prodotti ortofrutticoli da parte della ricorrente, fonte dalla quale promanano le immissioni di gas serra, ha avuto svolgimento – incontestabilmente – sino al 31 dicembre 2017 e non oltre tale data. ii) Pertanto, legittimamente l’amministrazione ha provveduto alla revoca dell’autorizzazione con effetti a far data dalla cessazione dell’attività produttiva di gas serra e non dalla successiva data in cui è del tutto cessata l’operatività della società ricorrente.
4. La società appellante ha richiesto la revisione della sentenza di primo grado e, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sulla base di una serie di quesiti interpretativi riguardanti la direttiva 2003/87/CE, modificata dalla direttiva 2009/29/CE.
5. L’appello è stato respinto dal Consiglio di Stato. I Giudici di appello hanno in primo luogo qualificato il provvedimento di “revoca” impugnato non come espressione del potere di autotutela, ma come “un atto vincolato di mera presa d’atto della cessazione dell’attività per la quale l’autorizzazione era stata rilasciata, con conseguente uscita dell’impresa dal regime ETS”.
6. Ciò premesso, nel merito il tema centrale del giudizio consiste nella richiesta della società ricorrente che la revoca della autorizzazione ad emettere gas serra decorresse solo dalla fine del 2018 (cessazione completa dell’operatività sociale) e non dalla fine del 2017 (cessazione delle attività operative produttive di gas serra). L’appellante attribuisce alla propria dichiarazione di cessazione dell’attività (fine del 2018) una valenza costitutiva, sul piano giuridico, di un evento che si è già prodotto sul piano materiale (cessazione dell’attività operativa e correlativa cessazione di emissione di gas serra, alla fine del 2017).
7. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la tesi richiamata al punto precedente in primo luogo per ragioni di interpretazione letterale, in quanto:
a) L’art. 24, comma 2, d.lgs 30/2013 è chiaro dell’assegnare alla comunicazione del gestore una valenza “meramente dichiarativa e ricognitiva di un fatto materiale già verificatosi”.
b) Il “rilascio delle quote di emissioni è strettamente correlato non all’esercizio dell’attività di impresa in sé”, bensì allo svolgimento delle attività di cui all’allegato I del decreto sopra citato, produttive di gas serra.
8. Venendo poi alla sostanza anche economica del regime delle quote di emissione di gas serra, nel sistema di Emission trading ogni anno l’autorità nazionale competente (Comitato ETS) rilascia a ciascun impianto (entro il 28 febbraio), sulla base della sua assegnazione iniziale (“cap”), le quote di emissioni. Le imprese sono tenute a restituire, entro il 30 aprile di ogni anno, un numero di quote di emissioni corrispondente alle tonnellate di emissioni prodotte nell’anno civile precedente e comunicate. In tal modo, gli operatori che producono meno emissioni di quelle assegnate hanno facoltà di vendere le quote eccedenti rispetto alle emissioni prodotte, conseguendo un utile economico; di contro, gli impianti che producono emissioni in eccesso rispetto all’assegnazione devono acquistare le corrispondenti quote e restituirle all’autorità nazionale (“trade”). Come osservato nella sentenza del Consiglio di Stato, “L’obbligo di comunicazione della cessazione di attività entro la fine dell’anno in cui essa si è verificata è essenziale per il corretto funzionamento del regime ETS e, quindi, per il raggiungimento dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra imposto dalla direttiva 2003/87/CE (art. 1). La comunicazione in questione assolve alla duplice finalità di esonerare dagli obblighi di legge un impianto che non produce più emissioni in atmosfera e di escluderlo dal novero di quei soggetti che ricevono l’assegnazione annuale di quote gratuite, con cui vengono compensate le emissioni prodotte. Come osservato dal Comitato, il rilascio di tali quote, che hanno un valore economico, in assenza di un obbligo di restituzione determina un vantaggio ingiustificato per il ricevente, con l’effetto di squilibrare il complessivo meccanismo di cap and trade”.
9. Conseguenza inevitabile di quanto osservato al punto che precede è che “in caso di cessazione dell’attività e, quindi, di cessazione di emissioni CO2 viene meno il fondamento causale del rilascio delle quote e sorge, di conseguenza, in capo al gestore l’obbligo di restituzione delle medesime”. L’obbligo di restituzione è, peraltro, espressamente contemplato e sanzionato dal comma 6 dell’art. 36 del d.lgs. 30/2013. L’intero regime ETS è, quindi, imperniato sull’effettiva operatività ed emissione di gas serra da parte dell’impianto autorizzato, anche se nell’arco dell’anno cui si riferiscono le quote assegnate abbia operato ed emesso CO2 per un solo giorno. Proprio tale ragione, tuttavia, la cessazione di attività è collocata ex lege nel corso dell’anno in cui per l’ultima volta il gestore ha svolto l’attività rientrante nell’ambito di applicazione ETS.
10. Nel caso di specie, la ritardata comunicazione da parte della società ricorrente al comitato circa la cessazione delle attività produttive di gas serra ha determinato il rilascio di quote a cui la società non aveva diritto poiché, ai sensi dell’art. 23 comma 2 d.lgs 30/2013, “Nel caso in cui un impianto abbia cessato l’attività, il Comitato non rilascia le quote assegnate per l’anno successivo a quello di cessazione di attività”.
11. Quanto infine alla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, i Giudici di Palazzo Spada osservano che gli obblighi in questione costituiscono uno strumento essenziale per la costituzione del sistema comunitario di scambio delle quote di immissioni e per il perseguimento dell’obiettivo comune di riduzione dei gas serra. L’analisi dettagliata della direttiva conferma, del resto, che “la previsione di obblighi comunicativi ad opera del legislatore nazionale, lungi dal porsi in contrasto con la medesima, ne costituisce, per contro, una puntuale attuazione, sia perché da essa espressamente previsti (cfr. il citato art. 7) sia perché rappresentano uno strumento essenziale per il controllo e il mantenimento della stretta correlazione tra attività inquinanti e rilascio di quote di emissione, assicurando l’equilibrio complessivo del meccanismo di cap and trade e, per il tramite di questo, l’obiettivo europeo di riduzione di gas serra”. Non vi è dunque spazio per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
12. Nel complesso, la decisione del Consiglio di Stato appare convincente e ben motivata, soprattutto per la combinazione di elementi formali riguardanti l’interpretazione letterale della disciplina europea e nazionale con considerazioni sostanziali sul significato anche economico del particolare regime vigente per il mercato delle emissioni di gas serra.
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
