1. Premessa
Il 20 gennaio 2026, in adempimento dell’art. 9 della Legge Delega del 13 giugno 2025, il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di Decreto Legislativo di attuazione della Direttiva (UE) 2024/1203 del Parlamento Europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024 sulla tutela penale dell’ambiente, che sostituisce la precedente e omonima 2008/99/CE nonché la Direttiva 2009/123/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi[i].
L’approdo del Legislatore europeo oggetto dell’odierna attuazione giunge all’esito dell’insoddisfacente “risultato” prodotto (nonché della concreta verificabilità del medesimo) dall’applicazione dei precedenti strumenti normativi che hanno mostrato profonde lacune applicative, sanzioni poco dissuasive e scarsa incidenza pratica[ii].
Più in particolare, la Commissione Europea, nell’ottobre 2020, aveva pubblicato la valutazione sulla Direttiva 2008/99/CE[iii], evidenziando come “negli ultimi 10 anni il numero di casi di criminalità ambientale indagati con successo e i cui autori sono stati condannati” fosse rimasto “molto basso”. Allo stesso modo rilevava lo scarso effetto deterrente delle sanzioni previste dai diversi Stati Membri nonché “lacune (…) a tutti i livelli della catena di contrasto (polizia, procure e organi giurisdizionali penali)” e “carenze in termini di risorse, conoscenze specializzate, sensibilizzazione, definizione delle priorità, cooperazione e condivisione delle informazioni, unitamente alla mancanza di strategie nazionali globali per combattere la criminalità ambientale (…)”. Riscontrava inoltre “la mancanza di dati statistici affidabili, accurati e completi sui procedimenti in materia di criminalità ambientale negli Stati membri”[iv].
La Direttiva oggetto dell’attuale schema attuativo si pone, infatti, nel solco delle descritte lacune con l’obiettivo di rafforzare il quadro giuridico unionale per il contrasto alla criminalità ambientale “mediante sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che corrispondono alla gravità dei reati e che esprimano maggiore riprovazione sociale rispetto all’uso di sanzioni amministrative”[v] e una migliore “efficacia dell’accertamento, dell’indagine, del perseguimento o del giudizio relativo ai reati ambientali”[vi].
In questa direzione, come si vedrà anche dall’analisi dello schema attuativo italiano, è stato previsto un ampliamento del catalogo dei reati, un innalzamento dei livelli sanzionatori, l’estensione della responsabilità delle persone giuridiche, il rafforzamento della cooperazione giudiziaria nonché il monitoraggio statistico dei reati e l’implementazione di una strategia nazionale da parte degli Stati Membri per il contrasto dei crimini ambientali entro il 21 maggio 2027.
Si introducono, quindi, significative innovazioni ridisegnando l’approccio dello Stato nella prevenzione e repressione dei reati ambientali, in linea con una sensibilità giuridica e sociale sempre più attenta alla salvaguardia del bene “ambiente” in senso ampio[vii], nella consapevolezza di come l’immissione di “diverse forme di energia” possa “causare danni rilevanti alla qualità dell’aria, dell’acqua o del suolo o danni rilevanti a un ecosistema, alla fauna o alla flora, o può provocare la morte o lesioni gravi a persone”[viii].
A ben vedere, le delineate coordinate del legislatore europeo si inseriscono in un contesto evolutivo già in atto nel nostro ordinamento laddove il bene ambiente non è più considerato un mero oggetto materiale, ma un sistema dinamico e complesso di relazioni ecologiche (che includono i concetti di biodiversità e ecosistema)[ix], la cui tutela è stata elevata a principio fondamentale di rilevanza Costituzionale “nell’interesse delle future generazioni” (art. 9 Cost., come modificato dalla L. Cost. n. 1/2022)[x].
Anche la Relazione Illustrativa, facendo propri i punti fondanti della Direttiva, premette che “l’accelerazione dei cambiamenti climatici, della perdita di biodiversità e del degrado ambientale, associata agli esempi tangibili dei loro effetti devastanti, ha portato a riconoscere nella transizione verde l’obiettivo fondamentale del nostro tempo che presenta implicazioni di equità intergenerazionale”[xi].
Questa condivisibile considerazione, tuttavia, resta una generica manifestazione d’intenti inserita in un contesto tendenzialmente sanzionatorio, se non viene attuata con politiche più in linea con ciò che viene definito “l’obiettivo fondamentale del nostro tempo”.
2. Lo schema di Decreto Legislativo in attuazione della Direttiva
2.1. Ambito di applicazione e definizioni (artt. 1 e 2)
L’articolo 1 dello schema di Decreto Legislativo definisce l’oggetto e l’ambito di applicazione del provvedimento normativo. In particolare, l’articolo stabilisce formalmente che il decreto costituisce l’atto di attuazione nell’ordinamento italiano della Direttiva (UE) 2024/1203 sulla tutela penale dell’ambiente. In questo modo si realizza un sostanziale espresso rinvio alla Direttiva oggetto di recepimento per quanto non espressamente delineato nel decreto legislativo in via di definizione.
La disposizione chiarisce, infine, che questa nuova normativa europea va a sostituire integralmente le precedenti richiamate Direttive 2008/99/CE e 2009/123/CE.
L’articolo 2 della bozza di decreto recepisce l’articolo 2 della Direttiva 2024/1203 trasponendone il contenuto quanto alle definizioni di “habitat all’interno di un sito protetto” e di “ecosistema”, rinviando implicitamente per la definizione di persona giuridica a quanto già disciplinato nel nostro ordinamento.
Con riferimento alla prima delle due definizioni di cui alla lettera a) dell’art. 2, la tecnica del recepimento letterale della Direttiva vede il rimando ad altra normativa europea relativa alla conservazione della natura. Questa la definizione: “habitat di specie per cui una zona è classificata come zona di protezione speciale a norma dell’articolo 4, paragrafo 1 o 2, della direttiva 2009/147/CE, o habitat naturale o habitat di specie per cui un sito è designato come zona speciale di conservazione a norma dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva 92/43/CEE o per cui un sito è classificato come di importanza comunitaria a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 92/43/CEE”.
Si rinvia, pertanto, alle classificazioni contenute nella c.d. Direttiva Uccelli (2009/147/CE) e nella c.d. Direttiva Habitat (92/43/CEE), le quali, a loro volta, subordinano l’esatto perimetro delle aree protette a complesse e mutevoli procedure amministrative[xii].
Questa tecnica legislativa – a ben vedere – rischia il vulnus di indeterminatezza, configurando l’ipotesi del c.d. rinvio mobile a fonti esterne per definire l’oggetto materiale della condotta[xiii].
Il precetto, dunque, non è compiutamente descritto dal Legislatore, ma subordinato ad atti amministrativi e normative europee chiamati a perimetrare e classificare i territori sulla base di parametri tecnico-scientifici a loro volta ancorati alla mutevolezza dei cambiamenti climatici e al continuo evolversi della normativa. Ciò, se non compiutamente delineato, a parere di chi scrive, renderebbe il confine del penalmente rilevante estremamente fluido e difficilmente prevedibile[xiv].
La lettera b) della bozza di articolo 2 recepisce la definizione di ecosistema quale “complesso dinamico di comunità di piante, animali, funghi e microrganismi e del loro ambiente non vivente che, mediante interazione, formano un’unità funzionale”.
Definizione, questa, che andrà certamente declinata coerentemente con principio di necessaria offensività “in concreto”, più volte richiamato dalla giurisprudenza di legittimità, richiedendo al giudice di verificare la reale attitudine lesiva della condotta rispetto al bene giuridico tutelato[xv] andando a valutare se una condotta abbia effettivamente compromesso o deteriorato non solo una singola risorsa (acqua, aria, suolo), ma l’integrità funzionale di un ecosistema. La tutela penale si estende così dalla materialità degli elementi naturali alla salvaguardia delle loro relazioni ecologiche, in piena coerenza con l’evolversi della normativa ambientale nazionale[xvi].
A completamento del quadro definitorio, al fine di garantire una sufficiente determinatezza dei criteri che definiscono l’inquinamento penalmente rilevante, sarebbe invero auspicabile l’inserimento delle definizioni di “compromissione”, “deterioramento”, “significatività” e “misurabilità”, in linea con le misure di cui all’articolo 3, commi 6, 7 e 8, della Direttiva oggetto di attuazione[xvii].
2.2 Modifiche al Codice Penale, nuovi reati e responsabilità degli enti (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8)
Dopo aver illustrato la filosofia dell’intervento normativo e i suoi ambiti applicativi, è opportuno trascorrere ad una più specifica – per quanto sintetica – disamina delle principali novità introdotte, a partire dalle modifiche al Codice Penale apportate dall’art. 3, volte a dare attuazione agli articoli 3, 4 e 5 della Direttiva (nonché all’art. 9, comma 1, lett. a), della Legge delega n. 91/2025).
Cercando di schematizzare, l’art. 3 – lettere da a) a f) – interviene sulle disposizioni di cui al Titolo VI bis del Libro II, dedicato ai delitti contro l’ambiente, apportando le modifiche di seguito elencate.
In primo luogo, viene introdotto – con la lett. d) – un nuovo, specifico, delitto di “Commercio di prodotti inquinanti” (art. 452 bis.1 c.p.), previsto dall’art. 3, par. 2, lett. b) della Direttiva, che punisce chiunque, abusivamente, immette sul mercato, o comunque mette in circolazione, un prodotto il cui impiego, per lo scarico, l’emissione o l’immissione di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che ne deriva, cagioni una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili: 1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative di suolo o sottosuolo; 2) di un ecosistema, di un habitat, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna.
Per l’individuazione della cornice edittale, il nuovo delitto rinvia alle medesime pene previste dal primo comma dell’art. 452 bis c.p., ovvero la reclusione da due a sei anni e la multa da euro 10.000 a euro 100.000.
Vengono previste, come circostanze aggravanti comuni: l’insorgenza di un pericolo per la vita o l’incolumità di una o più persone; un pericolo rilevante alla qualità dell’aria, del suolo, o delle acque, ad un ecosistema, a un habitat, alla flora e alla fauna.
Viene inoltre prevista come circostanza aggravante ad effetto speciale (implicante un aumento di pena da un terzo alla metà), la produzione – alternativamente – dell’inquinamento in un’area sottoposta a particolare vincolo (paesaggistico, ambientale, storico, artistico) oppure di un danno che interessi specie animali o vegetali protette, o un ecosistema di dimensioni notevoli, o che abbia, su quest’ultimo, un effetto durevole; inoltre, una ulteriore aggravate ad effetto speciale (con aumento della pena da un terzo a due terzi) è prevista qualora l’inquinamento causi la distruzione di un habitat all’interno di un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico.
La struttura del nuovo articolo ricalca, in maniera evidente, quella dell’art. 452 bis c.p. per ciò che concerne: l’identità degli ambiti interessati dalla condotta penalmente rilevante, che sono i medesimi già individuati per il delitto di inquinamento ambientale (acque, aria, porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, ecosistema, biodiversità, anche agraria, flora o fauna e – da ultimo – habitat, proprio in attuazione della Direttiva in commento); la natura abusiva della condotta posta in essere; la significatività e misurabilità della compromissione o del deterioramento; le pene, come si è detto; le circostanze aggravanti (anche alla luce delle modifiche apportate al delitto di inquinamento ambientale, di cui si dirà infra).
Come esplicato nella relazione illustrativa, si tratta di un reato di condotta a forma vincolata e a doppio evento, che richiede che il pericolo (comune) generato dall’immissione in commercio del prodotto cagioni, prima, un evento lesivo intermedio – consistente nello scarico, nell’emissione o nell’immissione di un quantitativo di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque – dal quale, successivamente, scaturisca la messa in pericolo o la lesione effettiva per gli altri beni giuridici specificamente individuati.
Al suddetto nuovo delitto si applicano l’incapacità di contrattare con la Pubblica Amministrazione e la confisca allargata, come previsto dalle lett. a) e b): è stato disposto, a tal fine, un coordinamento normativo con l’art. 32 quater c.p. (in materia di pena accessoria alla sentenza di condanna) e con l’art. 240 bis c.p. (in tema di confisca), con l’inserimento, in entrambe le fattispecie, dell’introducendo art. 452 bis.1 c.p.
Viene modificata – come previsto dalla lett. c) – la fattispecie di inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis c.p., ricomprendendovi (come incidentalmente anticipato) anche la nozione di habitat, con contestuale rimodulazione della disciplina delle circostanze aggravanti, che vengono, sostanzialmente, riscritte.
In particolare, vengono previste circostanze aggravanti a effetto speciale (aumento della pena da un terzo alla metà) qualora l’inquinamento sia prodotto, alternativamente, in un’area sottoposta a particolari vincoli (paesaggistici, ambientali, storici, artistici, architettonici), in danno di specie animali vegetali protette, di un ecosistema di dimensioni notevoli, o di un ecosistema quando ha effetti durevoli.
È inoltre previsto un aumento di pena da un terzo a due terzi quando l’inquinamento di un habitat all’interno di un’area naturale protetta o sottoposta ai particolari vincoli summenzionati ne causi la distruzione.
Anche in questo caso, come per il nuovo art. 452 bis.1, è stata introdotta, quale circostanza aggravante comune, l’insorgenza di un pericolo per la vita o l’incolumità di una o più persone.
Vengono aumentate – con la lett. e) – le pene previste in caso di morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale (art. 452 ter c.p.): segnatamente, la pena massima per le lesioni gravissime passa da 9 a 11 anni, e quella massima per la morte da 10 a 12 anni.
Viene inoltre inserito, nell’ambito applicativo di questa fattispecie, anche il nuovo delitto di commercio di prodotti inquinanti (art. 452 bis.1c.p.), accanto all’art. 452 bis c.p.
Viene introdotta – con il nuovo art. 452 quinquiesdecies c.p. – una nozione di “abusività” indicata come rilevante “agli effetti della legge penale” (benché, più propriamente, il riferimento vada alle fattispecie dei reati contro l’ambiente).
In base a tale disposizione, l’avverbio “abusivamente” si intende riferito “anche” (termine che fa intendere la funzione meramente estensiva del perimetro di illegittimità)alle condotte poste in essere: 1) in violazione di disposizioni legislative dell’Unione europea in materia di salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente; 2) in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative attuative delle disposizioni europee; 3) sulla base di autorizzazioni ottenute fraudolentemente ovvero con violenza o minaccia o mediante la commissione di reati contro la pubblica amministrazione.
Vengono previste quali circostanze aggravanti applicabili a tutti i reati ricompresi nel Titolo VI bis – ai sensi del nuovo art. 452 sexiesdecies c.p.) – il profitto di rilevante entità o l’utilizzo di falsa documentazione.
Al contempo, con la lett. g) dell’art. 3, è stata disposta l’abrogazione dell’art. 733 bis c.p. (“Distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto”): fattispecie che, proprio a seguito delle modifiche apportate, verrà ricondotta nell’ambito applicativo dell’art. 452 bis c.p.
Le altre novità, sotto il profilo del diritto penale sostanziale, consistono nell’introduzione di due nuove fattispecie criminose, previste, rispettivamente, dagli artt. 4 e 5 dello schema del Decreto Legislativo in commento, in attuazione delle lett. s) e t)dell’art. 3, paragrafo 2 della Direttiva comunitaria.
L’art. 4 (“Produzione e commercio di sostanze ozono lesive”) disciplina la fattispecie incriminatrici relative alla produzione ed al commercio di sostanze in grado di ridurre lo strato di ozono, nonché quelle relative alla produzione ed al commercio di prodotti contenenti sostanze lesive dell’ozono.
Segnatamente, il primo comma punisce con la reclusione da 2 a 5 anni, congiuntamente alla multa da euro 10.000 a euro 80.000, le condotte, commesse abusivamente, di produzione, immissione sul mercato, importazione, esportazione, utilizzo o rilascio di sostanze, allo stato puro o sotto forma di miscele, che riducono lo strato di ozono, ai sensi dell’art. 2, lett. a) del Regolamento (UE) 2024/590.
Il Regolamento (UE) 2024/590 reca la disciplina sulle sostanze che riducono lo strato di ozono. A tal riguardo, il provvedimento unionale ha lo scopo di stabilire le norme di produzione, importazione, esportazione, immissione sul mercato, stoccaggio e successiva fornitura di sostanze che riducono lo strato di ozono, nonché sul loro uso, recupero, riciclo, rigenerazione e distruzione. Inoltre, vengono stabilite le norme in materia di comunicazione delle informazioni relative a tali sostanze e quelle relative all’importazione, esportazione, immissione sul mercato, successiva fornitura e uso di prodotti e apparecchiature che contengono tali sostanze o il cui funzionamento dipende da tali sostanze (art. 1). L’art. 2, citato nella norma in commento, individua, invece, l’ambito di applicazione del Regolamento, inerente alla disciplina delle sostanze in grado di ridurre lo strato di ozono.
Il secondo comma sanziona, con le medesime pene prescritte da quello precedente, le condotte commesse, sempre abusivamente, di produzione, immissione sul mercato, importazione, esportazione o utilizzo di prodotti e apparecchiature, o loro componenti, che contengono, ovvero il cui funzionamento dipende da, sostanze capaci di ridurre lo strato di ozono, in base a quanto stabilito dall’art. 2, lett. b) del già richiamato Regolamento UE 2024/590.
Sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione della norma i prodotti utilizzati nel settore agricolo, già autorizzati dalle disposizioni nazionali e unionali vigenti.
Il terzo comma prevede la punibilità, anche a titolo di colpa grave, delle condotte disciplinate nei commi precedenti, con diminuzione delle pene da un terzo a due terzi.
L’art. 5 (“Produzione e commercio di gas a effetto serra”) disciplina le fattispecie incriminatrici relative alla produzione e al commercio di gas a effetto serra.
In particolare, il primo comma prevede che chiunque abusivamente produce, importa o esporta, gas fluorurati a effetto serra, allo stato puro o sotto forma di miscele, di cui all’articolo 2, lettera a), del Regolamento (UE) 2024/573 del Parlamento europeo e del Consiglio, o prodotti, apparecchiature e loro parti che contengono gas fluorurati a effetto serra o il cui funzionamento dipende da tali gas, è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno o dell’ammenda da euro 10.000 a euro 150.000.
Si rammenta che il citato Regolamento (UE) 2024/573 reca la disciplina sui gas fluorurati a effetto serra, e prevede che le norme ivi contenute siano volte, sulla scorta dell’art. 1, a: a) regolare il contenimento, l’uso, il recupero, il riciclaggio, la rigenerazione e la distruzione dei gas fluorurati a effetto serra e le misure accessorie connesse, quali la certificazione e la formazione, che comprende l’uso sicuro di gas fluorurati a effetto serra e di sostanze alternative che non sono fluorurate; b) prescrivere condizioni per la produzione, l’importazione, l’esportazione, l’immissione sul mercato, la successiva fornitura e l’uso di gas fluorurati a effetto serra e di specifici prodotti e apparecchiature che contengono gas fluorurati a effetto serra o il cui funzionamento dipende da tali gas; c) imporre condizioni per particolari usi dei gas fluorurati a effetto serra; d) stabilire limiti quantitativi per l’immissione in commercio di idrofluorocarburi; e) stabilire norme in materia di comunicazione.
Il secondo comma stabilisce che chiunque abusivamente immette sul mercato, usa o rilascia alcuna delle sostanze di cui al comma 1, o prodotti, apparecchiature e loro parti che contengono alcuna di dette sostanze o il cui funzionamento dipende dalle medesime, è punito con la pena dell’arresto da due a sei mesi o dell’ammenda da euro 1.000 a euro 50.000.
Proseguendo nella disamina degli interventi contenuti nello schema di decreto legislativo in commento, appare di particolare interesse, anche applicativo, la disposizione contenuta nell’art. 6, correlato agli istituti accessori connessi ai delitti previsti nel Titolo VI bis del Codice Penale, originariamente introdotti dalla L. n. 68/2015 secondo la logica premiale dei c.d. “ponti d’oro” a chi si era reso responsabile di un ecodelitto ed aveva cagionato un inquinamento delle matrici ambientali.
In particolare, infatti, con la novella legislativa viene espressamente estesa a tutte le fattispecie incriminatrici previste nel Titolo II dello schema di decreto legislativo, ossia le disposizioni di nuova introduzione relative alla produzione e commercio di sostanze ozono lesive nonché produzione e commercio di gas a effetto serra (così come per le fattispecie circostanziate che derivano dall’art. 3 in precedenza commentato, l’applicabilità delle disposizioni di cui agli artt. 452 decies c.p. (in tema di ravvedimento operoso), 452 undecies c.p. (in tema di confisca diretta e per equivalente) e 452 duodecies c.p. (ripristino dello stato dei luoghi) connesse alla condanna (ovvero alla sentenza di applicazione della pena) per un c.d. ecodelitto.
La ratio sottesa alla disposizione, come indicato nella stessa relazione illustrativa, risulterebbe quella di garantire una uniformità nel trattamento sanzionatorio connesso alla condanna o alla pronuncia di sentenza ai sensi dell’art. 444 c.p.p. in relazione ad uno dei delitti previsti nel titolo VI bis del Codice Penale, dando attuazione:
– da un lato, alla previsione dell’art. 9, comma 1, lett. c), della Legge delega in relazione all’articolo 10 della Direttiva (UE) n. 2024/1203 in tema di confisca, in particolare riguardo all’art. 452 undecies c.p.;
– dall’altro lato, alla previsione dell’art. 9, comma 1, lett. a) della Legge delega, riguardo alle circostanze attenuanti (con riferimento all’artt. 452 decies) e ad altre misure accessorie (il riferimento è all’art. 452 duodecies c.p.).
Per quanto rilevante, al di là della inclusione nel novero dei delitti cui applicare il sistema inerente le conseguenze sanzionatorie oggetto della normativa in commento della novella disposizione di cui all’art. 452 bis.1 c.p. (commercio di prodotti inquinanti), l’obiettivo di garantire piena funzionalità al combinato disposto degli istituti in commento nell’ottica ripristinatoria e rimediale, quale opzione perseguibile dal soggetto autore di un delitto ambientale, non pare integralmente rispettato.
Il riferimento, è effettuato alla disposizione che nella pratica concreta ha via via assunto sempre maggior spazio applicativo, con correlate problematiche di ipertrofia interpretativa anche rispetto a condotte e realtà che nulla hanno a che fare con il fenomeno delle c.d. ecomafie dal quale traeva origine l’incriminazione medesima, ossia il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti di cui all’art. 452 quaterdecies c.p., che anche con la novella legislativa – apparentemente – continua a scontare un difetto di coordinamento discendente fin dall’atto della introduzione nel sistema delineato con la Legge n. 68/2015.
Se infatti per esso poteva e può trovare applicazione la disciplina del ravvedimento operoso di cui all’art. 452 decies c.p., con la possibilità di ottenere incentivi quod poenam derivanti dalla attività di bonifica, messa in sicurezza ed ove possibile di ripristino dello stato dei luoghi, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento, risulterebbe tuttora mancante il coordinamento con l’art. 452 undecies c.p., nella parte in cui esclude l’applicabilità della confisca in caso di efficace adozione delle misure rimediali sopra indicate (il che, secondo l’interpretazione maggiormente restrittiva della giurisprudenza, oggetto di critica in dottrina, non consentirebbe di estendere l’istituto di favore al reato di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti).
Con il Decreto Legislativo attuativo della direttiva comunitaria sembra dunque essersi persa l’occasione per giungere al condivisibile obiettivo di razionalizzare ed uniformare istituti connessi ai delitti ambientali per tutte le fattispecie incriminatrici, di rilevante impatto applicativo ed operativo.
Il successivo art. 7 dello schema di Decreto Legislativo precisa quanto già previsto dalle disposizioni generali dell’ordinamento, ossia l’applicazione della pena accessoria della pubblicazione della sentenza di condanna nei modi stabiliti dall’art. 36 c.p. in relazione a tutti i reati previsti nel Titolo VI bis del codice penale, pur con la guarentigia in favore del reo della esclusione dalla pubblicazione dei dati personali, salvo che sussistano specifiche ed individuate esigenze e ragioni di pubblico interesse.
Con l’art. 8, invece, lo schema di decreto legislativo interviene sul sistema previsto dal D.Lgs. n. 231/2001, allargando il catalogo dei reati presupposto dai quali discende la responsabilità amministrativa dell’ente, adattando il sistema sanzionatorio per essi applicabile.
In particolare, nell’art. 25 undecies, al comma 1, lett. a), viene inserito tra i reati presupposto l’art. 452 bis.1 c.p., in precedenza menzionato, parificato ai fini sanzionatori al delitto di inquinamento ambientale, mentre al comma 1, lett. b) inasprito il trattamento sanzionatorio per il delitto di disastro ambientale di cui all’art. 452 quater c.p.
Vengono inoltre inseriti due ulteriori commi, 1 ter ed 1 quater:
– il primo, espressivo della volontà punitiva anche ai fini del D.Lgs. n. 231/2001 dei fatti sussumibili nelle nuove incriminazioni di cui agli artt. 4 e 5 del decreto delegato, ossia rispettivamente la produzione ed il commercio di sostanze ozono lesive e la produzione ed il commercio di gas ad effetto serra (che a loro volta ricalcano le cornici edittali fissate per il delitto di cui all’art. 452 bis c.p.);
– il secondo, potenzialmente più incisivo, contenente la previsione di una circostanza aggravante per il trattamento sanzionatorio dell’ente, derivata dalla commissione dei delitti di cui agli artt. 452 bis, 452 bis.1 e 452 quater c.p. così come alla presenza della aggravante – introdotta dall’art. 3, comma 1, lett. f) dello schema di decreto – dell’art. 452 sexiesdecies c.p., ossia espressiva del profitto di rilevante entità tratto dal reato o della condotta perpetrata con l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni ovvero di documenti falsi così come attestanti cose non vere.
Anche in questo caso, l’obiettivo perseguito dal legislatore – fermi i cardini ed i principi generali previsti dal Capo I del Decreto Legislativo di riferimento basati sulla sussistenza di una c.d. colpa di organizzazione in capo all’ente e sulla contrapposta spinta diretta alla responsabilizzazione del management dello stesso – risulterebbe quello di allargare il catalogo dei reati presupposto alla responsabilità amministrativa dell’ente, prevedendo un novero tendenzialmente completo di illeciti ed escludendo soltanto le fattispecie contravvenzionali meno gravi previste dal D.Lgs. n. 152/2006.
Al tempo stesso, per quanto riferibili agli illeciti di nuova introduzione, l’intervento si concentra sull’adeguamento delle cornici sanzionatorie per l’ente al disvalore riconnesso al reato presupposto, mantenendo il sistema per quote, più aderente alla realtà imprenditoriale nazionale ed avente precipua efficacia dissuasiva, escludendo invece la proposta discendente dall’ambito europeo che mirava a determinare la sanzione modificando il parametro di computo riferendolo a percentuali del fatturato mondiale dell’ente o alla indicazione di una pena pecuniaria fissa (particolarmente elevata).
2.3 Profili organizzativi e di ‘governance’: monitoraggio, coordinamento investigativo e strategia nazionale (artt. 9, 10 e 11)
L’articolo 9 della bozza di Decreto Legislativo introduce un obbligo di raccolta, trasmissione e pubblicazione di dati statistici sui procedimenti penali per reati ambientali. Tale disposizione, che attua l’art. 22 della Direttiva, richiede la creazione di un flusso informativo sistematico e trasparente, gestito dal Ministero della Giustizia al fine monitorare l’efficacia della legislazione, individuare le criticità applicative e orientare le politiche di contrasto alla criminalità ambientale sulla base di dati oggettivi.
La normativa a salvaguardia dell’ambiente, in effetti presuppone che la Pubblica Amministrazione sia posta “in condizione di esercitare effettivamente ed efficacemente la funzione di salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”[xviii]. La raccolta di dati statistici può rappresentare certamente uno strumento essenziale per tale efficace esercizio.
Si prevede poi la pubblicazione triennale dei dati sul sito istituzionale del Ministero che risponde una necessaria esigenza di trasparenza.
Va tuttavia segnalato che la raccolta dei dati a fini statistici sarebbe presente nel nostro sistema da circa 10 anni essendo stata istituita con la circolare 19 febbraio 2016[xix].
Secondo questa circolare “La rilevanza e l’ampiezza dell’innovazione normativa (dell’epoca, n.d.r.) impone l’avvio di un’attività di monitoraggio, finalizzata alla ricognizione organica dell’impatto effettuale: di tutte le nuove fattispecie incriminatrici e circostanziali (omissis)
- delle principali fattispecie incriminate, quali delitti, già prima della novella (omissis)
- delle più significative fattispecie contravvenzionali contemplate dal d.lgs. n.152 del 2006 (omissis)
- del meccanismo di definizione amministrativa degli illeciti contravvenzionali di natura formale, introdotto con la nuova Parte VI del d.lgs. n. 152 del 2006.
Il monitoraggio è, come di consueto, orientato alla costituzione di una provvista di dati funzionale alla predisposizione di eventuali proposte di modifica e alla rappresentazione del funzionamento effettivo del sistema interno di tutela penale, presso i diversi organismi internazionali che monitorano la risposta degli Stati alle più significative aggressioni all’ ambiente (ONU, UE, Co E)”.
Spiace dover considerare che questo obbiettivo non sia stato perseguito con particolare sollecitudine, confermando una certa propensione del sistema giudiziario italiano a sottovalutare l’importanza dei dati statistici posto che, purtroppo, in molti casi i dati sono stati inviati in modo del tutto parziale o non sono stati inviati del tutto[xx].
L’art. 9, quindi, si proporrebbe di ottenere nell’immediato ciò che, ad oggi e a distanza di (soli?) dieci anni dalla istituzione di un sistema di rilevamento statistico, non si è riusciti a compiutamente realizzare.
E, per la verità, stupisce che la Relazione illustrativa ignori l’esistenza nell’ordinamento di strumenti inattuati di monitoraggio, posto che non cita la circolare del 2016 né fa riferimento a come superare le criticità da essa dipendenti[xxi]; criticità, va ribadito, che non saranno certamente superate per il solo fatto che viene ora introdotta una disciplina (quella di cui all’art. 9 dello schema di Decreto Legislativo) che richiede al Ministero di farsi collettore dei dati da inviare in sede comunitaria, posto che, par di capire, il vizio sembra essere “nel manico” e, cioè, in una certa riottosità del sistema a livello periferico a raccogliere i propri dati ed a centralizzarli.
Può essere che il sistema attuale non abbia funzionato perché la circolare rivolgeva ai Presidenti di Corte d’Appello ed ai Procuratori Generali “il cortese invito a portare la presente nota a conoscenza dei Presidenti dei Tribunali e dei Procuratori della Repubblica dei rispettivi distretti, invitandoli a trasmettere entro il 30 aprile 2016 all’indirizzo biblioteca.aapp.min@giustizia.it, i dati relativi ai procedimenti penali iscritti nell’anno precedente relativamente alle fattispecie sopra indicate”. Sul piano lessicale, cioè, non si sono utilizzate locuzioni, per così dire, cogenti e, infatti, i risultati sono stati mediocri perché la trama verbale con cui è stata disposta la raccolta dei dati sembra descrivere attività residuali, da porre in essere se proprio, in un Ufficio Giudiziario, “non si abbia nulla di meglio da fare…”.
Si confida che la nuova normativa, nelle inevitabili disposizioni di attuazione amministrativa, sappia essere più convincente.
Gli articoli 10 e 11 della bozza di Decreto Legislativo si concentrano invece sui profili di governance e di politica criminale, finalizzati a recepire le istanze europee sul coordinamento investigativo e sulla pianificazione strategica.
Più in particolare l’articolo 10 istituisce, presso la Procura Generale presso la Corte di Cassazione, il “Sistema di coordinamento nazionale per il contrasto alla criminalità ambientale”, finalizzato ad assicurare un’azione coordinata e cooperativa tra le autorità competenti, promuovendo la condivisione di buone prassi e l’emanazione di linee-guida operative.
Di questo organismo fanno parte il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione (e il suo delegato), i Procuratori Generali presso le Corti d’Appello (e i loro delegati) e il Procuratore Nazionale Antimafia (e il suo delegato).
Il nostro codice, come noto, già conosce norme volte a disciplinare il coordinamento investigativo che sembrerebbero, tuttavia, essersi rilevate piuttosto deboli rimettendo alla libera iniziativa del singolo magistrato l’efficace funzionamento delle medesime[xxii]. Oltre alla norma generale di cui all’art. 371 c.p.p. ed alla previsione circa il coordinamento da parte della Procura Nazionale Antimafia con specifico riferimento al reato di trafficoillecito di rifiuti (art. 51, comma 3 bis, c.p.p. e art. 452 quaterdecies c.p.), l’art. 118 bis disp. att. c.p.p. prescrive ai Procuratori della Repubblica di informare le Procure generali presso le Corti d’Appello e il Procuratore Nazionale Antimafia quando indagano su specifici delitti ambientali, per favorire la reciproca conoscenza di indagini collegate.
Le suddette disposizioni si sono tuttavia rivelate insufficienti. Per ovviare ai riscontrati forti deficit operativi[xxiii], nell’ambito dell’attività di attuazione dell’art. 6 del D.Lgs n. 106/2006, è stata quindi istituita con la Legge 28 giugno 2016, n. 132 la Rete delle Procure generali nella materia ambientale (che include il Procuratore Generale della Cassazione e i Procuratori generali presso le Corti d’Appello) con lo scopo di attuare protocolli uniformi e rendere effettivo lo scambio di informazioni e conoscenze[xxiv]. Anche questa iniziativa, allo stato, sembra non aver ancora prodotto tangibili risultati.
Allo scopo di superare l’attuale criticità di un sistema che, come detto, sembrerebbe rimesso unicamente alla buona volontà dei singoli magistrati, nell’ambito della bozza di decreto è stata prevista l’attribuzione al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione della responsabilità del concreto funzionamento del “Sistema di coordinamento nazionale per il contrasto alla criminalità ambientale” [xxv].
In tale direzione, al comma 2, è previsto che il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione convochi riunioni con cadenza annuale con la partecipazione non solo dei rappresentati del “Sistema” ma anche degli altri rappresentati degli uffici giudiziari, da individuare, evidentemente, tra quelli coinvolti nelle investigazioni in materia di reati ambientali.
Al comma 3 si prevede poi l’onere da parte del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, d’intesa con i Procuratori Generali presso le Corti D’Appello (e i loro delegati) e il Procuratore Nazionale Antimafia (e il sua delegato), di provvedere entro sei mesi dall’entrata in vigore decreto in attuazione, “ad emanare le linee-guida operative del Sistema e di orientamento volte a garantire l’effettività e l’efficacia dell’attività di coordinamento investigativo e le attività di ricognizione, diffusione e condivisione di buone prassi, comuni moduli organizzativi, conoscenze e protocolli, programmando le opportune iniziative”. Si prevede inoltre che le linee-guida vengano aggiornate con cadenza “almeno biennale”.
A completamento del descritto quadro operativo sarebbe invero auspicabile l’inserimento delle misure di cui all’articolo 18 della Direttiva relative alla formazione obbligatoria in tema ambientale allo scopo di garantire una formazione quanto più specializzata di giudici, pubblici ministeri, personale di polizia e personale giudiziario coinvolti nei procedimenti e nelle indagini in materia di reati e illeciti ambientali[xxvi].
L’articolo 11, infine, prescrive al Parlamento l’elaborazione di una “Strategia nazionale di contrasto ai crimini ambientali” entro il 21 maggio 2027, da aggiornare con cadenza triennale. Tale previsione segna l’auspicabile passaggio da una logica puramente repressiva a una visione strategica e di lungo periodo.
La “Strategia” dovrà individuare obiettivi, priorità, risorse e responsabilità, ma anche promuovere la formazione dei professionisti e la sensibilizzazione dei cittadini. Questo approccio integrato mira certamente a favorire la possibilità di affrontare efficacemente la complessità del fenomeno e di attuare pienamente il già richiamato precetto costituzionale di cui all’art. 9 che affida alla Repubblica la tutela dell’ambiente “anche nell’interesse delle future generazioni”.
In conclusione, le disposizioni analizzate della bozza di decreto legislativo non si limitano a un mero adeguamento formale alla normativa europea, ma delineano, almeno a parole, un profondo ripensamento dell’approccio nazionale alla tutela penale dell’ambiente. L’ampliamento delle definizioni, l’introduzione di strumenti di monitoraggio (che si spera possano avere miglior fortuna di quelli ad oggi previsti e non compiutamente realizzati) e la creazione di strutture di coordinamento e pianificazione strategica potrebbero concorrere, in coerenza con le indicazioni comunitarie, a realizzare un sistema più moderno, efficace e coerente con la centralità che il bene ambiente ha assunto nel nostro ordinamento costituzionale e nella coscienza sociale.
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NOTE:
[i] Il testo è reperibile a questo link https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/1492565.pdf. Al momento la bozza in commento ha ottenuto, il 10 marzo 2026, parere favorevole, con rilevi, da parte del Senato.
[ii] Per un’analisi della portata innovativa della Direttiva (UE) 2024/1203, D. Villani, È ora di ripensare la tutela penale dell’ambiente? Un nuovo intervento comunitario a sedici anni dalla Direttiva 2008/99/CE, in Rivista quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente, 1/2024, p. 370 ss.
[iii] Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente, in G.U.U.E., 6 dicembre 2008, L 328/28. Per un approfondimento, tra gli altri, si veda C.M. Grillo, Iter della direttiva 2008/99/CE e recepimento italiano. Un tormentato percorso per un risultato insoddisfacente, in Lexambiente.it, 15 marzo 2013.
[iv] Il testo è reperibile a questo link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021PC0851
[v] Cfr. Consideranda 4 Direttiva 1203/2024.
[vi] Cfr. Consideranda 5 Direttiva 1203/2024.
[vii] Ciò in linea con le politiche dalla Commissione Europea delineate attraverso il Green Deal, di cui la Direttiva in commento rappresenta uno degli approdi. Per un approfondimento si rimanda a questo link: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_it. In proposito la relazione illustrativa alla bozza di decreto legislativo recante l’attuazione della direttiva 2024/1203 afferma che “l’accelerazione dei cambiamenti climatici, della perdita di biodiversità e del degrado ambientale, associata agli esempi tangibili dei loro effetti devastanti, ha portato a riconoscere nella transizione verde l’obiettivo fondamentale del nostro tempo che presenta implicazioni di equità intergenerazionale. Com’è noto, l’introduzione nell’ambiente di diverse forme di energia – si pensi al calore, alle fonti di energia termica, al rumore, compreso quello sottomarino, e ad altre fonti di energia acustica, quali vibrazioni, campi elettromagnetici, elettricità o luce – può causare danni rilevanti alla qualità dell’aria, dell’acqua o del suolo o danni rilevanti a un ecosistema, alla fauna o alla flora, fino a provocare anche morte o lesioni gravi a persone”.
[viii] Cfr. Consideranda 4 Direttiva 1203/2024.
[ix] Già la Corte Costituzionale con la sentenza n. 378 del 2007 aveva affermato come l’ambiente debba essere considerato quale “sistema” nel suo aspetto dinamico: “Oggetto di tutela, come si evince anche dalla Dichiarazione di Stoccolma del 1972, è la biosfera, che viene presa in considerazione, non solo per le sue varie componenti, ma anche per le interazioni fra queste ultime, i loro equilibri, la loro qualità, la circolazione dei loro elementi, e così via. Occorre, in altri termini, guardare all’ambiente come “sistema”, considerato cioè nel suo aspetto dinamico, quale realmente è, e non soltanto da un punto di vista statico ed astratto”. Questo approccio è stato ulteriormente rafforzato dalla richiamata modifica dell’art. 9 della Costituzione, operata con la legge costituzionale n. 1 del 2022. La nuova formulazione costituzionale tutela esplicitamente “l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni”.
[x] Come peraltro sancito dalla recente riforma degli articoli 9 e 41 della Costituzione. In giurisprudenza si veda Cass. pen., Sez. III, 28 luglio 2023, n. 32962.
[xi] Relazione Illustrativa (allo Schema di Decreto Legislativo), Premessa.
[xii] Va evidenziato che il citato art. 4, par. 1, della Direttiva Uccelli richiede agli Stati membri di classificare “come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva”. Il paragrafo 2 richiede “misure analoghe per le specie migratrici non menzionate all’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione” (con particolare attenzione alle zone umide). L’articolo 4, paragrafo 2 della Direttiva Habitat, prevede che “Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie”. Ai sensi del paragrafo 4, una volta che un sito è stato classificato di importanza comunitaria, spetta allo Stato Membro designare “tale sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni, stabilendo le priorità in funzione dell’importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali (…)”.
[xiii] Come noto, la giurisprudenza costituzionale tollera la tecnica del c.d. rinvio mobile (si veda, tra le altre, Corte Cost., sentenza n. 21 del 4 febbraio 2009) stabilendo tuttavia che la norma di legge primaria deve mantenere un ruolo centrale nella definizione della fattispecie criminosa. In tale direzione ha chiarito che la tecnica del rinvio è costituzionalmente legittima a condizione che la legge penale contenga: “una sufficiente specificazione dei presupposti, dei caratteri, del contenuto e dei limiti dei provvedimenti dell’autorità non legislativa, alla trasgressione dei quali deve seguire la pena”.
[xiv] In proposito la perplessità rispetto alla tecnica legislativa utilizzata di rinvio alla Direttiva 1203/2024 che a sua volta rinvia alle Direttive sulla conservazione della natura che, a loro volta ancora, prescrivono una complessa procedura di classificazione delle aree incluse nel concetto di habitat di cui si discute, è stata sollevata dalla Confederazione Cooperative Italiane il 3 marzo 2026 in sede di audizione presso la Camera dei Deputati che auspica la sostituzione della definizione con una “più autonoma e auto sufficiente, che incorpori esplicitamente il contenuto delle nozioni europee richiamate” (cfr. testo dell’Audizione Confcooperative Camera dei Deputati II Commissione Giustizia, p. 4 e reperibile a questo link:
[xv] Si veda Corte Cost. n. 141/2019.
[xvi] Il concetto di “ecosistema” aveva assunto un ruolo centrale già nell’ambito delle fattispecie introdotte con la legge n. 68/2015. Come noto, infatti, il delitto di inquinamento ambientale, previsto dall’art. 452 bis c.p. nonché il delitto di disastro ambientale di cui all’art. 452 quater c.p., individuano nell’“ecosistema” uno degli oggetti materiali della condotta criminosa. Il delitto di inquinamento ambientale richiama espressamente anche le matrici ambientali acque, aria, suolo e la biodiversità. In sede di audizione della Confederazione Cooperative Italiane è emersa la condivisibile considerazione secondo la quale “La definizione di cui all’art. 2 lett. b) dell’Atto Governo 375 avrebbe potuto utilmente essere introdotta direttamente nel codice penale — ad esempio come disposizione definitoria del Titolo VI-bis — piuttosto che in un decreto legislativo settoriale, in modo da fornire una base ermeneutica unitaria valevole per tutte le fattispecie che a quella nozione si riferiscono. Inoltre, non risulta previsto alcun raccordo con il Codice dell’Ambiente (D.Lgs. 152/2006) che utilizza il termine “ecosistema” in almeno 15 disposizioni senza mai definirlo”. Si auspica, dunque, un indispensabile coordinamento.
[xvii] Il punto è stato già sollevato dalla Confederazione Cooperative Italiane nell’audizione presso la Camera dei Deputati del 3 marzo 2026 nonché come rilievo all’esito del parere della 8ª Commissione permanente presso il Senato – Resoconto sommario n. 248 del 17/02/2026 si veda questo link: https://www.senato.it/show-doc?leg=19&tipodoc=SommComm&id=1493990&idoggetto=0&part=doc_dc-allegato_a
[xviii] Si veda Cass. pen., Sez. III, 3 marzo 2021, n. 8508 che, con riferimento al reato di cui all’art. 163 del Testo Unico dei beni culturali (D.Lgs. n. 490/1999), ha avuto modo di affermare come “Oggetto di tutela è, quindi, tanto l’ambiente, quanto l’effettiva capacità dell’amministrazione competente di esercitare l’attività di controllo cui è preposta. A tal fine, il legislatore ha introdotto un’anticipazione della soglia della salvaguardia ambientale, prescrivendo adempimenti formali destinati alla protezione del bene sostanziale”.
[xix] Così definita: “Monitoraggio in tema di reati ambientali a seguito delle novità normative introdotte con la legge n. 68/2015 e la legge n. 6/2014”.
[xx] Su 301 uffici interpellati, gli uffici che hanno risposto sono stati, rispettivamente 232 per il 2024, 250 per il 2023, 241 per il 2022 (sui 301 uffici totali consistenti in 136 Gip, 136 Dibatt. e 29 Minori).
[xxi] Eppure la circolare del Ministero della giustizia prot. m_dg.DAG.19/02/2016.0032483.U è facilmente rinvenibile anche sul sito del Ministero.
[xxii] Si veda Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati Seduta n. 165 di Mercoledì 8 giugno 2022. Sul punto E. Grisonich, La direttiva 2024/1203/UE in materia di tutela penale dell’ambiente: novità processuali e organizzative, in Rivista Trimestrale di Diritto Dell’Ambiente, Fasc. 4/2024 esamina le novità della Direttiva (UE) 2024/1203 in merito agli strumenti investigativi e al coordinamento interno, confrontandole con l’attuale panorama normativo e organizzativo italiano.
[xxiii] Si veda, Procura generale della Corte di Cassazione, La Rete delle Procure generali nella materia ambientale. Presentazione a cura di Pasquale Fimiani, Roma, 21 novembre 2018 nonché il Protocollo sul funzionamento della Rete delle Procure generali nella materia ambientale.
[xxiv] Per un approfondimento G. Battarino, Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e attività giurisdizionale, in www.questionegiustizia.it, del 05.12.2017.
[xxv] Si veda E. Grisonich, La direttiva 2024/1203/UE in materia di tutela penale dell’ambiente: novità processuali e organizzative, cit.
[xxvi] Il punto è stato già affrontato dalla 8ª Commissione permanente presso il Senato – Resoconto sommario n. 248 del 17/02/2026, cit.
