1. Introduzione
La maggioranza dei Paesi Europei ha dato il via libera alla prima firma per l’accordo UE-MERCOSUR[i], blocco che comprende Brasile, Argentina, Uruguay e Paraguay. In seguito all’approvazione del Consiglio[ii], Francia, Polonia, Austria, Ungheria e Irlanda hanno votato contro, mentre il Belgio si è astenuto, l’Italia ha votato a favore[iii]. Voto che è stato decisivo per arrivare alla maggioranza qualificata.
Questo accordo crea la più grande area di libero scambio al mondo, con oltre 700 milioni di consumatori. Il regime è stato definito ma non può considerarsi già operativo. A pochi giorni dalla firma di Ursula von der Leyen e dei partner latinoamericani, infatti, il Parlamento europeo ha approvato la richiesta di inviare il testo alla Corte di giustizia europea per un parere legale. In attesa di questo responso, l’accordo rimane congelato. Intanto, può essere esaminato almeno sotto due profili: quello del metodo, che sceglie la via di un trattato bilaterale che stabilisce norme comuni alle due aree geografiche interessate, sviluppando così un sistema dal grande potenziale nelle relazioni internazionali attuali e dei prossimi anni; e quello del merito, che deve far riferimento agli interessi economici e a quelli sociali e ambientali interessati dal contenuto specifico dello stesso accordo.
2. Il diritto internazionale bilaterale
In merito al primo aspetto, va messa in risalto e valutata la scelta di dare vita a un trattato di libero scambio bilaterale, anche se coinvolge una pluralità di Paesi e di territori. A riguardo, infatti, va riconosciuta la crisi del diritto internazionale multilaterale, come dimostrato dall’incremento delle guerre, dall’impotenza dell’ONU di fronte ad azioni disumane come il genocidio in Palestina, dall’uscita di partner strategici da Convenzioni e Organizzazioni internazionali di grande rilievo, dalla crisi di alcune istituzioni chiave della globalizzazione, tra cui la World Trade Organization, privata da alcuni anni di alcuni componenti del suo organo di aggiudicazione delle controversie, per citare solo alcuni esempi.
Tuttavia, gli accordi bilaterali sono ancora molto diffusi e largamente applicati. Ne sono testimonianza i numerosi bilateral agreements che riguardano gli investimenti e quindi i movimenti di capitali[iv], grazie ai quali imprese multinazionali o straniere possono impegnare somme cospicue di denaro per avviare progetti imprenditoriali in altri Paesi con regole certe e condivise, nonché strumenti di aggiudicazione (per lo più di tipo arbitrale) per la risoluzione delle controversie. Il caso del partenariato Ue-Mercosur è ancora più rilevante sotto questo profilo perché si tratta di un accordo bilaterale generale, che riguarda soprattutto la liberalizzazione dei movimenti di merci, servizi e capitali: riduzione e abbattimento di dazi e tariffe su beni (per lo più macchinari, automobili, medicinali, prodotti agricoli) e servizi; riduzione dei dazi doganali sulle materie prime critiche e sui prodotti fabbricati a partire da materie prime critiche[v]; maggiore sicurezza e prevedibilità delle catene di approvvigionamento; maggiori opportunità di investimento con regole più chiare e uniformi e minori restrizioni ai movimenti di capitali.
Il partenariato Ue-Mercosur è sì un accordo mercantile, con obiettivi di natura economica, ma è anche – e in un certo senso soprattutto – un accordo giuridico: esso riguarda le norme che disciplinano queste operazioni, che quindi regolano i rapporti commerciali tra Paesi e tra gli operatori e anche i metodi di produzione. Di qui, l’obiettivo di liberalizzare e facilitare gli scambi passa attraverso l’intesa su come semplificare e rendere certe le norme applicate dalle autorità nei confronti dei soggetti privati, rendendo più agevoli e omogenee su scala intercontinentale le attività industriali e commerciali, interne e transnazionali.
Allo scopo di perseguire le finalità appena descritte, le parti hanno deciso di stabilire un regime giuridico speciale, che coinvolge le due aree geografiche coinvolte: non potendo contare su un sistema multilaterale e su larga scala, si è scelto di creare un’area di libero scambio intercontinentale, con regole distinte rispetto a quelle che intercorrono con i Paesi esterni all’accordo. Di qui, la possibilità di negoziare e approvare – tra i soli attori della convenzione – un sistema di norme certe, con relativo meccanismo per risolvere le dispute, ha ridato vigore al diritto interstatuale: nella sua specialità e con i limiti geografici dei territori in cui ha vigore, l’accordo Mercosur definisce regole, standard, procedure e altri strumenti per poter commerciare beni e servizi a determinate condizioni ma esclusivamente all’interno della zona interessata, che pure è vastissima e con milioni di consumatori. Come detto, l’aspetto giuridico è quello decisivo: le norme, offrendo certezza di applicazione e astrattezza e generalità, consentono a produttori e consumatori dei due continenti di operare in un contesto armonizzato, in condizioni di uguaglianza (almeno formale), e quindi di entrare in un meccanismo di competizione che si presume virtuoso e che dovrebbe portare a un miglioramento della qualità, con un decremento dei prezzi.
Infine, non va sottostimato l’effetto “contagio”, attivato dalla competizione con gli altri attori della Comunità internazionale: l’accordo in parola, infatti, potrebbe innescare la nascita di altri trattati, di natura simile, perché se l’Europa e il Sudamerica hanno un canale privilegiato per i traffici commerciali tra di loro, ridurranno importazioni ed esportazioni con altri Paesi, che, dunque, avranno interesse a trovare partenariati analoghi o a competere con lo stesso accordo Mercosur: proponendo a Europa o a Sud America trattati con maggiori vantaggi o stabilendo accordi paralleli che coinvolgono altre aree del mondo.
3. Il contenuto dell’accordo: cui prodest?
Gli aspetti relativi alla disciplina normativa, cui si è accennato, sono utili a rivelare i pregi e i difetti del trattato Ue-Mercosur. Questo ci porta alla seconda questione da considerare, quella del suo contenuto, che deve rispondere a un interrogativo fondamentale: cui prodest? Da questo punto di vista la valutazione è molto delicata e non automaticamente positiva come dichiarato da alcuni commentatori. A oggi l’accordo è definito solo nelle linee generali, con una serie di impegni condivisi, ma occorre essere consapevoli che la partita decisiva si gioca proprio sulle regole, il cui contenuto e gli effetti che produrranno in termini di benessere generale sono fortemente dipendenti dalle scelte e dalla volontà della politica. Questa dovrà scegliere, ad esempio, tra gli standard di food safety europei e quelli sudamericani[vi]; tra i rigidi divieti di deforestazione del vecchio continente e quelli, sin qui più permissivi, di oltre oceano[vii]; tra la tutela delle denominazioni di origine, che premia le eccellenze italiane, francesi, ma anche sudamericane, e la standardizzazione delle produzioni in serie[viii]; tra l’agroindustria orientata all’esportazione, che ha come obiettivo la massimizzazione del profitto e l’agricoltura di piccola scala e locale che conserva conoscenze e gestisce in modo non invasivo la biodiversità[ix]. Gli esempi potrebbero continuare.
Le scelte in merito a come difendere e promuovere gli interessi appena evidenziati saranno determinanti per giudicare l’accordo che si sta sviluppando. Ne consegue che i contenuti delle regole che definiscono i livelli di tutela, i limiti all’azione privata, le condizioni per impedire la produzione o il commercio di un bene, sono decisivi per la valutazione del trattato in oggetto. Pertanto, poiché negli ultimi decenni abbiamo assistito a diverse crisi alimentari, all’aumento dell’inquinamento e delle emissioni climalteranti, all’impoverimento della biodiversità, al consumo di suolo e alla deforestazione, per non parlare della diminuzione delle tutele dei lavoratori, il bivio che i firmatari hanno davanti è tracciato: un’opzione prevede il decremento delle garanzie e delle tutele degli interessi sociali e più deboli e porta a una race to the bottom, perché tutti coloro che operano nell’area comune avranno interesse ad adeguarsi agli standard più bassi; l’altra mantiene salde le regole a protezione di certi beni giuridici ritenuti prevalenti e innesca quindi una race to the top, in cui è messo in comune e armonizzato il meglio delle regolazioni delle due aree coinvolte, che tutti gli attori devono soddisfare. Ci sono ovviamente soluzioni intermedie tra questi due poli, ma l’orientamento prevalente seguirà l’uno o l’altro modello.
A riguardo, vi è un aspetto molto importante da rilevare: se l’accordo va in porto verranno meno una serie di dazi, tariffe e altre barriere commerciali che a oggi rendono poco profittevole il commercio tra Europa e Sudamerica e anzi agiscono da freno nei confronti dello sviluppo economico delle due aree. Con l’abbattimento di queste restrizioni, produttori, grossisti e dettaglianti – in realtà tutta la filiera – potranno guadagnarci, abbattendo numerosi costi ed espandendo i propri sbocchi commerciali. Con vantaggi che si riverbereranno anche sui consumatori e sull’indotto economico. Pertanto, a fronte di questi possibili risultati – indubbiamente positivi per la collettività ma anche per le imprese –, non pare irragionevole imporre agli operatori del settore una più rigorosa disciplina di regolazione, che tuteli, fra le altre cose, l’ambiente e gli ecosistemi, i lavoratori, la salute dei consumatori e il loro affidamento.
Il patto alla base dell’Accordo Ue-Mercosur non deve essere solo tra i Paesi dei due continenti coinvolti, ma tra Capitale e Stati, tra gli interessi individuali, diretti al profitto economico, e quelli generali, legati al benessere comune, come un ambiente sano, un clima non alterato, cibo salubre, in abbondanza e di qualità, il rispetto delle tradizioni e delle comunità locali e così via. Solo se questo accordo si realizzerà in questi termini esso potrà essere considerato una conquista e un progresso, altrimenti sarà un altro caso in cui attraverso un sistema di regole e principi comuni si rivestirà di formalità giuridica apparentemente egalitaria un’arena in cui i soggetti più forti possono trarre maggiore vantaggio e, proprio in forza di disposizioni normative favorevoli, realizzare un aumento dei profitti, con una parallela diminuzione dei livelli di tutela dei beni comuni.
3.1. Un esempio di race to the top: le clausole specchio
Come esempio di tale ragionamento, possono essere citate le cosiddette “clausole specchio” sui prodotti alimentari. L’Ue ha fissato una serie di norme relative alla produzione di cibo, che riguardano sostanze vietate (insetticidi, diserbanti, ormoni, tra gli altri) per ragioni di tutela ambientale o della salute. Si tratta, a seconda, di prodotti consentiti ma strettamente regolamentati, di sostanze non utilizzabili, di procedure vietate, di restrizioni della libertà imprenditoriale giustificate dalla tutela di interessi sociali e ambientali ritenuti prevalenti, ecc.
Tuttavia, la stessa Ue importa parte del cibo che consuma e poiché quelle regole valgono solo all’interno dell’Ue, spesso finisce per importare alimenti che non hanno gli stessi requisiti, in termini di sicurezza alimentare e ambientale. O che sono stati prodotti mediante pratiche e metodi che in Europa sarebbero ritenuti illegali e oggetto di sanzione, talvolta anche penale. E ciò avviene anche per prodotti provenienti dal Sudamerica.
Se i contratti commerciali internazionali avessero clausole specchio che prevedono gli stessi limiti anche per i prodotti che importiamo sarebbe molto diverso. Invece, al momento in molti paesi i limiti e gli standard sono molto laschi. L’accordo in parola potrebbe costituire una grande occasione per applicare finalmente queste clausole – che molti invocano[x] –, subordinando l’entrata in vigore di tutti quei meccanismi giuridici che faciliterebbero i traffici di beni e servizi tra l’Europa e il Sudamerica al rispetto di standard, limiti e condizioni analoghe a quelle adottate in Europa, cioè in grado di raggiungere gli stessi livelli di tutela degli interessi generali sottesi alla produzione dei vari beni. Va da sé che l’approccio vale anche in senso contrario: se vi sono Paesi sudamericani che impongono standard più funzionali alla tutela di interessi generali rispetto a quelli europei, dovranno essere i primi a prevalere.
4. Conclusioni
I limiti e i divieti non piacciono a nessuno e certo l’imposizione di standard troppo alti rischia di frenare l’accordo Mercosur o altre iniziative analoghe, con perdita di chances sotto il profilo strettamente economico. Al contempo, è doveroso ricordare che ogni giorno paghiamo il prezzo di un sistema di regolazione dell’economia che in nome del free trade ha troppo tollerato le market failures che hanno prodotto danni importanti a interessi sociali e a diritti fondamentali[xi] e che lo stesso regime della WTO, per quanto vantaggioso sul piano dell’abbattimento dei costi, ha offerto il fianco a critiche giustificate sul piano delle tutele proprio di tali interessi, da sempre sottorappresentati a livello extranazionale[xii]. Il nuovo accordo è quindi un’opportunità per un miglioramento che riguardi la generalità dei consociati, che riduca la deforestazione dell’Amazzonia e di altre zone forestali, scoraggi l’uso di pesticidi o gli allevamenti intensivi, stabilisca norme rigorose a tutela dei lavoratori e così via, ma il faro dovrà essere la race to the top, che dovrà ispirare ogni norma di dettaglio che andrà a disciplinare produzione e scambi all’interno dell’area interessata.
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[i] Il Mercosur è il Mercato comune del Sud, un blocco commerciale sudamericano istituito nel 1991. I suoi membri sono Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay. Il Venezuela ha aderito nel 2012, ma la sua adesione è stata sospesa nel 2017. Nel dicembre 2012 è stato firmato il protocollo di adesione della Bolivia al Mercosur. Il protocollo è in attesa di ratifica da parte dei parlamenti dei paesi del Mercosur. Nel loro complesso, i paesi del Mercosur costituiscono la sesta economia più grande del mondo, con una popolazione totale di 270 milioni di persone (https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/eu-mercosur-trade/).
[ii] Consiglio dell’Unione europea, DECISIONE DEL CONSIGLIO 2025/0191(NLE), relativa alla firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione a titolo provvisorio dell’accordo di partenariato tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e il Mercato comune del Sud, la Repubblica argentina, la Repubblica federativa del Brasile, la Repubblica del Paraguay e la Repubblica orientale dell’Uruguay, dall’altra, Bruxelles, 10 dicembre 2025 (OR. en) 12442/25 COLAC 129 POLCOM 213 SERVICES 49 FDI 44.
[iii] I negoziati per un accordo di associazione UE-Mercosur, iniziati nel 1999, si sono conclusi con esito positivo il 6 dicembre 2024 e hanno portato a due strumenti paralleli e giuridicamente distinti: l’accordo di partenariato UE-Mercosur, che combina i pilastri del dialogo politico, della cooperazione e del commercio, e l’accordo interinale sugli scambi, che contiene gli impegni in materia di commercio e investimenti, destinato ad applicarsi prima dell’entrata in vigore dell’accordo di partenariato. Il 17 dicembre 2025 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo provvisorio in merito al regolamento sulle misure di salvaguardia bilaterali dell’accordo UE-Mercosur. L’accordo dovrà essere approvato e adottato da entrambe le istituzioni prima di entrare in applicazione (https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2026/01/09/eu-mercosur-council-greenlights-signature-of-the-comprehensive-partnership-and-trade-agreement/). Un ulteriore passaggio è avvenuto ad Asunción (Paraguay) dove il 17 gennaio 2026 è stato firmato l’accordo commerciale tra l’Unione europea e i Paesi del Mercosur.
[iv] Su questi temi si v., inter alia, G.M. Nori, Il concetto di investimento estero ai tempi della nuova via della seta. brevi riflessioni sullo stato della giurisprudenza dei tribunali arbitrali ICSID, in Giurisprudenza arbitrale, 2/2020, p. 279 e letteratura ivi citata; G. Van Harten, M. Loughlin, Investment Treaty Arbitration as a Species of Global Administrative Law, European Journal of International Law, Volume 17, Issue 1, February 2006, pp. 121–150; W. Alschner, Investment arbitration and state-driven reform: new treaties, old outcomes, Oxoford: Oxford University, 2022. A riguardo, Fabio Bassan, richiamando un lavoro di Giorgio Sacerdoti (Bilateral Treaties and Multilateral Instruments on Investment Protection, in 269 Collected Course of the Hague Academy of International Law (1997)), ha evidenziato che “il delicato equilibrio tra interessi pubblici e collettivi, talvolta di rilevanza strategica, e gli interessi economici di soggetti privati è il cuore della materia del diritto internazionale degli investimenti”. F. Bassan, Corso di diritto internazionale dell’economia e dei mercati, Torino, Giappichelli, 2024, p. 70.
[v] “I paesi del Mercosur sono tra i principali produttori mondiali di “materie prime critiche” (MPC), comprese nell’elenco dell’European Critical Raw Materials Act. Tra le finalità dell’accordo UE-Mercosur rientrano pertanto gli approvvigionamenti di MPC, indispensabili alla transizione digitale ed ecologica dell’Unione, per favorire la diversificazione delle fonti e assicurare la stabilità delle forniture. La riduzione dei dazi sul le importazioni di MPC e dei prodotti raffinati consentirà alle imprese UE di migliorare la propria competitività, garantendo il rispetto di elevati standard di sostenibilità sia per gli investimenti, sia nel commercio di queste mate rie prime”, C.A. Campanelli et al., Accordo di partenariato UE- Mercosur, Approfondimento n. 1, Ufficio Analisi e Studi ICE, Roma, 2025, p. 6.
[vi] Su questi aspetti si v. il Fact-sheets sulla food safety predisposto dalla Commissione UE, ove si legge che gli standard “sanitary and phytosanitary” devono essere elevati e possono ricorrere, oltre che alle valutazioni scientifiche, anche al principio di precauzione, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_24_6267.
[vii] Analogamente alla tutela della sicurezza alimentare, anche sulle questioni ambientali gli impegni dei due partner mirano a una tutela elevata e ambiziosa, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_24_6268.
[viii] Sul punto, gli accordi prevedono che 355 indicazioni geografiche dell’UE saranno protette nel Mercosur: “l’uso di un termine IG per prodotti non originali sarà vietato ed espressioni come “genere”, “tipo”, “stile”, “imitazione” o simili non saranno consentite. Inoltre, l’accordo garantisce protezione dall’uso ingannevole di simboli, bandiere o immagini che suggeriscono un’origine geografica “falsa”. Da parte sua, l’UE proteggerà 220 GI del Mercosur. La maggior parte delle indicazioni geografiche dell’UE godrà del massimo livello di protezione al momento dell’entrata in vigore. In alcuni casi, sono stati concessi periodi transitori ai produttori locali per cessare l’uso del nome entro un certo numero di anni, mentre i marchi precedenti coesisteranno con le IG protette. Esistono delle eccezioni, secondo il cosiddetto principio di “grandfathering” (clausola dell’anteriorità o del diritto acquisito), che è stato concesso a produttori pre-identificati che avevano già venduto prodotti con questi nomi sul mercato interessato per un certo numero di anni. Sulla base del principio delle “liste aperte”, l’accordo consentirà di aggiungere nuovi elenchi di IG, sia dell’UE che del Mercosur, dopo l’entrata in vigore degli elenchi” (https://www.pianetapsr.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/2234).
[ix] Va segnalato che rispetto a una prima versione, firmata nel 2019, quella più recente introduce nuove clausole in tema di sostenibilità, compreso il riferimento all’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico (che consente di sospendere il partenariato se questo risulta violato). A ciò si aggiungono gli impegni concreti a fermare la deforestazione entro il 2030. Sul punto si v. C.A. Campanelli et al., Accordo di partenariato UE- Mercosur, cit., p. 4.
[x] https://www.slowfood.it/slow-food-europe/cosa-fa-slow-food/misure-specchio/.
[xi] A conferma, si può prendere il caso della produzione quantitativa di generi alimentari. Uno studio della FAO del 2021 (https://unric.org/it/fao-i-piccoli-agricoltori-producono-circa-un-terzo-dei-generi-alimentari-mondiali/) riporta che il contributo al cibo prodotto su scala mondiale da parte delle aziende agricole con meno di due ettari di estensione è di circa un terzo del totale. A livello globale, circa cinque aziende agricole su sei hanno meno di due ettari di estensione, sfruttano soltanto il 12 per cento circa di tutto il suolo agricolo del pianeta e producono approssimativamente il 35 per cento dei generi alimentari mondiali. A fronte di ciò e nonostante tali esiti, solo in Italia sono oltre 2.100 gli allevamenti intensivi di polli e maiali. In Europa sono oltre 24mila, migliaia dei quali autorizzati nell’ultimo decennio. In dieci anni, il loro numero è aumentato: dal 2014 al 2023 sono stati rilasciati 546 nuovi permessi (https://irpimedia.irpi.eu/allevamenti-intensivi-polli-maiali-in-italia-pianura-padana/). A livello globale il 70% della carne di pollame, il 50% di quella di maiale, il 40% di quella bovina, il 60% delle uova, vengono prodotti in allevamenti intensivi (https://erasmusplus2022liceoxxv.wordpress.com/limpatto-degli-allevamenti-intensivi/). Come noto, tali allevamenti sono responsabili di un grande consumo di acqua, suolo e risorse, inoltre, si tratta di uno dei tre massimi fattori di inquinamento dell’aria, dal 14,5% al 18% delle emissioni di gas serra prodotte dall’uomo al mondo. Si tratta di fallimenti del mercato perché a fronte di una produzione non necessaria i costi da pagare, scaricati sulla collettività grazie alla permissività delle norme ad essi applicabili, sono molto elevati. Sui fallimenti del mercato e del settore privato in generale è utile la ricostruzione fornita da M. Mazzuccato, Missione economia. Una guida per cambiare il capitalismo, Roma, Laterza, 2021, p. X ss.
[xii] Insiste sul disequilibrio tra free trade e altri diritti nelle regolazioni globali, notando un maggiore bilanciamento nel diritto europeo, M. D’Alberti, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bologna, Il Mulino, 2007, p. 116 ss. Con riferimento specifico all’ambiente e alla sua tutela internazionale, rispetto ad altri interessi, cfr. F. Francioni, Il rapporto fra protezione dell’ambiente, libertà di commercio e disciplina degli investimenti, in A. Fodella e L. Pineschi (a cura di), La protezione dell’ambiente nel diritto internazionale, Torino, Giappichelli, 2009, pp. 164 e 165: “il diritto internazionale dell’ambiente, nonostante il suo forte sviluppo sul piano convenzionale, rimane in gran parte privo di meccanismi di soluzione delle controversie”. Come conseguenza dello squilibrio di tutela tra diritti economici e diritti ambientali si ha, “da un lato, una più vasta e penetrante elaborazione a livello giurisprudenziale del diritto internazionale del commercio e degli investimenti, che si espande e si rafforza nel suo apparato tecnico e concettuale, mentre il diritto internazionale dell’ambiente rimane un diritto “debole” ancorato a principi generali, quali lo sviluppo sostenibile o il principio di precauzione, di per sé indeterminati in assenza di una precisa elaborazione a livello giurisprudenziale”. Sul bilanciamento tra free-trade e altri interessi si segnalano, ex multis, J.-B. Auby, La globalisation, le droit et l’Ètat, Montchrestien, 2003, p. 67 ss.; J.E. Stiglitz, La globalizzazione e i suoi oppositori, Torino, Einaudi, 2002; L.M. Wallach, Accountable Governance in the Era of Globalization: the WTO, NAFTA and International Harmonization of Standards, in University of Kansas Law Review, 2002; C. Joerges e E.-U. Petersmann (a cura di), Constitutionalism, Multilevel Trade Governance And Social Regulation, Oxford e Portland, Hart, 2006; F. Spagnuolo, Globalizzazione e diritti umani. Il commercio dei servizi nella WTO, Pisa, Plus, 2008.
