di Angelo Maestroni
Corte di Cassazione, sezioni Unite Civili – 30 giugno 2021, n. 18493/21 – Pres. Tirelli, Rel. Scarpa – Omissis (avv. Fegatelli e Braga) c. Regione Lombardia (avv. Pujatti), Soprintendenza Archeologica Lombardia, Ministero Ambiente, Soprintendenza Beni architettonici e paesaggistici Brescia, Ministero delle Infrastrutture, Soprintendenza Beni architettonici e paesaggistici Milano, AIPO, Ministero per i beni e le attività culturali (avv. Generale) nonché c. Comune di Lavenone, Comune di Anfo, Comune di Bagolino, Comune d’Idro, Comune di Bondone, I.L. s.p.a., E.G.P. spa, Autorità di Bacino Grandi Laghi Garda e Idro, Commissario Mitigazione Rischio Idrogeologico presso Ministero Ambiente, Comunità Montana Valle Sabbia, Enel Produzione spa, Omissis e Provincia Autonoma Trento.
La legittimazione e l’interesse a impugnare dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche atti amministrativi in materia di opere riguardanti acque pubbliche, giacché lesivi dal punto di vista della tutela delle risorse ambientali, ben può fondarsi sul requisito della vicinitas, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosità della stessa, né ricercare un soggetto collettivo che assuma la titolarità della corrispondente situazione giuridica.
La questione prende origine dall’impugnazione avanti al TSAP, con ricorso collettivo, degli atti relativi alla realizzazione di opere di ingegneria idraulica aventi impatto sull’ambiente, con particolare riferimento all’incile e alle sponde del lago d’Idro, presentato da alcuni cittadini residenti nei comuni rivieraschi e da una minuscola articolazione locale di un’associazione di protezione ambientale individuata ai sensi della legge istitutiva del Ministero dell’ambiente.
Il giudice speciale ha escluso la legittimazione ad agire dei ricorrenti assumendo, per quanto riguarda il sodalizio, che lo stesso fosse troppo poco rappresentativo e non avesse dimostrato alcuno stabile collegamento con il territorio oggetto di intervento mentre, per quanto riguarda i singoli cittadini, che costoro non avessero dimostrato il danno che sarebbe loro derivato in conseguenza dell’alterazione dell’ambiente lacustre.
La Cassazione, a cui si sono rivolti i ricorrenti, si è trovata dunque a giudicare la legittimità di questa decisione. Le Sezioni Unite hanno accolto parzialmente il ricorso, operando una distinzione che merita una nota.
Da una parte i Giudici hanno confermato che la legittimazione ad agire sussiste in campo alle articolazioni locali di associazioni maggiormente rappresentativa su base nazionale solo ove le prime, statuto alla mano, dimostrino di aver concretamente un interesse alla protezione di quel particolare contesto ambientale in cui operano, avendo peraltro nel tempo reclutato soci in abbondanza e agito a protezione di quello specifico territorio; fatto questo che nel ricorso introduttivo, a giudizio del TSAP, non era stato affatto provato e che la Cassazione ha dunque dovuto dare per scontato, non spettando alla stessa una valutazione nel merito delle circostanze già valutate dal giudice a quo.
Dall’altra parte, la Corte di Cassazione ha affermato che, invece, per quanto riguarda i cittadini, la legittimazione e l’interesse siano soddisfatti dalla loro effettiva residenza in prossimità nelle aree potenzialmente colpite dalla modifica degli equilibri ambientali.
Recentemente anche la III sezione del TAR di Milano, con sentenza, 23 giugno 2021, n. 1533 aveva giudicato sul presupposto che in materia ambientale, il parametro della vicinanza o prossimità dell’abitato al territorio al territorio oggetto di intervento, c.d. vicinitas, è sufficiente a fondare sia la legittimazione ad agire, sia l’interesse al ricorso dei residenti.
In particolare, nel caso di realizzazione di una discarica, era stata ritenuta sufficiente – ai fini della ammissibilità del ricorso giurisdizionale – la circostanza per cui i ricorrenti vivessero in prossimità del sito prescelto o avessero uno stabile e significativo collegamento con esso[1]. Peraltro, il concetto che per fondare l’interesse ad agire in campo ambientale laddove si controverte di opere che, astrattamente considerate, sono di per sé impattanti sull’ambiente, non è necessario che sia ravvisabile un pregiudizio concreto per il ricorrente, nella specie un’associazione, è già stato chiarito dal Consiglio di Stato[2].
La questione ha trovato autorevole conferma nell’ordinanza in commento con cui la suprema Corte, a sezioni unite, ha affermato in poche e chiare parole che il risiedere in prossimità dei luoghi ove potrebbe essere realizzato un intervento peggiorativo delle condizioni ambientali è criterio utile e sufficiente all’impugnazione dei relativi provvedimenti autorizzatori nonché ai fini della prova dell’interesse all’azione.
A dover essere sottolineata è dunque la circostanza che, in materia ambientale e di acque, non vi è la necessità da parte di chi promuove il giudizio di dimostrare quali siano in concreto e nel dettaglio gli specifici elementi di pregiudizio derivanti dall’opera nei propri confronti.
La vicinitas, dunque, può essere considerata vero e proprio istituto giuridico laddove relazione spaziale con il sedime delle erigende opere da parte di coloro che vi si oppongono, utile anche a qualificare la posizione giuridica degli stessi nel giudizio contro la PA.
In linea con quanto già affermato dal Consiglio di Stato[3], in materia ambientale è di estrema rilevanza il fatto che anche le sezioni unite della Cassazione abbiano ribadito che la sussistenza dell’interesse ad agire si esaurisca nella dimostrazione di uno stabile collegamento con il sito oggetto di possibile trasformazione, non essendo necessario che il ricorso indichi quali siano gli elementi su cui si fonda il timore di chi impugna che dal provvedimento discenda direttamente nei propri confronti una specifica compromissione dell’ambiente o della salute.
Agli operatori del diritto non resta che osservare come questa ordinanza, che appare debole laddove succintamente motivata, ma assai autorevole in quanto proveniente dalle sezioni unite, sarà in grado di influire sul parere richiesto all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana proprio in materia di vicinitas in relazione a una questione di carattere urbanistico[4].
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Maestroni Cass SSUU 30.6.2021 vicinitas letto rt
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Corte di Cassazione) cliccare sul pdf allegato.
Note:
[1] Si venda in proposito in questa Rivista, A. Gallarini, Vicinitas e impugnazione dell’AIA: uno sguardo di insieme (forse non definitivo) da parte del TAR Milano; nota a TAR Milano, III, 23 giugno 2021, n. 1533
[2] Si veda in proposito in questa Rivista, E. M. Volonté Parco eolico e verifica di assoggettamento a V.I.A. Nota a Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 giugno 2021, n. 4637.
[3] Si veda in proposito in questa Rivista, L. Gavoni, Legittimazione ad agire avverso i progetti di opere e impianti potenzialmente dannosi: quale onere probatorio incombe sul ricorrente? Nota a Consiglio di Stato, Sez. V, 2 aprile 2019, n. 2176.
[4] Ai sensi dell’art. 99 c.p.a, infatti, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, con sentenza n. 759/2021, ha chiesto all’Adunanza plenaria di chiarire a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione; b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca; c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente; d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica: se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas; se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.
