TAR LAZIO, Roma, Sez. II Ter – 8 giugno 2026, n. 10517
La Valutazione di Impatto Ambientale, quale segmento procedimentale autonomo e di per sé immediatamente lesivo (sia in caso di esito positivo, sia di esito negativo), va di regola impugnata autonomamente e senza attendere l’atto conclusivo del procedimento, salve le ipotesi speciali in cui la normativa di settore riservi a un diverso organo la parola conclusiva sulla compatibilità ambientale.
L’annullamento della Valutazione di Impatto Ambientale non determina la caducazione automatica del provvedimento finale – segnatamente, della determinazione conclusiva di conferenza di servizi – che operi una propria autonoma valutazione di interessi ulteriori rispetto a quello ambientale: in tal caso il nesso tra i due atti è, al più, di presupposizione-consequenzialità a effetti invalidanti, e non caducanti, per cui il ricorrente che intenda davvero ottenere l’annullamento dell’opera deve impugnare anche l’atto conclusivo, a pena di sopravvenuta carenza di interesse.
Il caso
Un comitato cittadino, insieme ad alcuni residenti, impugna il giudizio positivo di compatibilità ambientale sul Progetto di fattibilità tecnico economica della gronda merci di Roma, nonché i pareri tecnici sottostanti, contestando vizi procedimentali (mancata tempestiva acquisizione delle osservazioni dei ricorrenti), disparità di trattamento rispetto ad altri partecipanti, e plurimi difetti di istruttoria su profili sismici, archeologici, paesaggistici e di gestione dei rifiuti da cantiere.
Il proponente RFI eccepisce il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, ma soprattutto l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, per la mancata impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi di recepimento del provvedimento di VIA, insieme a tutti gli altri titoli abilitativi necessari alla realizzazione dell’opera.
Sulla legittimazione del Comitato
Il TAR dichiara inammissibile il ricorso promosso dal Comitato, ritenendolo costituito al solo scopo di impugnare i provvedimenti di causa e dunque privo dei tre requisiti consolidati per la legittimazione di comitati e associazioni spontanee: previsione statutaria dell’obiettivo di protezione come compito istituzionale, consistenza organizzativa con adeguata rappresentatività e stabile collegamento con il territorio, e svolgimento dell’attività per un apprezzabile arco temporale, non riducibile alla sola impugnazione di singoli atti. Restano invece legittimati i due cittadini ricorrenti, residenti in prossimità del cantiere e quindi portatori di un interesse personale e diretto.
Sull’impugnabilità autonoma e immediata della VIA
Il Collegio respinge quindi l’eccezione di inammissibilità per asserita natura endoprocedimentale degli atti impugnati, ribadendo l’orientamento ormai pacifico secondo cui la VIA – al pari della valutazione di incidenza – conclude un procedimento autonomo, ad alto tasso di discrezionalità anche politica, ed è immediatamente lesiva sia in caso di esito negativo sia di esito positivo: essa va dunque impugnata nei termini, secondo una logica di anticipazione della soglia di tutela giurisdizionale coerente con i principi eurounitari in materia di azione ambientale.[i]
Il TAR precisa che tale regola generale, valevole per i procedimenti retti dall’art. 23 ss. d.lgs. n. 152/2006, non collide con i propri recenti arresti sul Ponte sullo Stretto di Messina, dove l’immediata impugnabilità della VIA era stata esclusa: in quel caso, infatti, opera una disciplina speciale (art. 183 e ss. d.lgs. n. 163/2006, fatti salvi dal d.lgs. n. 50/2016 e poi dal d.lgs. n. 36/2023) che riserva ad altro organo la parola conclusiva sulla compatibilità ambientale, situazione non ricorrente nella fattispecie in esame. Quanto poi all’art. 48, comma 5-quater, d.l. n. 77/2021, invocato da RFI, il Collegio ne offre una lettura restrittiva: la norma non sottrae al Ministero dell’Ambiente la decisione sulla compatibilità ambientale, ma si limita a far confluire, “in un unico atto”, la VIA già autonomamente adottata e i singoli titoli abilitativi, senza rinnovarli.
Sul discrimine tra effetti caducanti ed effetti invalidanti
Il punto centrale della decisione riguarda però le conseguenze della mancata impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Richiamando la sintesi da ultimo offerta dal Consiglio di Stato[ii], il TAR ricostruisce i presupposti dell’effetto caducante (automatico, senza necessità di autonoma impugnazione dell’atto consequenziale): (i) appartenenza degli atti alla medesima serie procedimentale; (ii) carattere meramente esecutivo dell’atto successivo rispetto al presupposto; (iii) nesso di presupposizione non occasionale ma genetico; (iv) atto presupposto quale fondamento unico, e non semplicemente necessario, del provvedimento conseguente, privo di nuove e ulteriori valutazioni di interessi.
Applicando tali criteri al rapporto tra VIA e provvedimento autorizzatorio finale, il Collegio aderisce all’orientamento, di recente ribadito anche dal Consiglio di Stato[iii], per cui l’annullamento della valutazione di impatto ambientale non travolge automaticamente il titolo che consente la realizzazione dell’opera, quando quest’ultimo non sia mera conseguenza esecutiva della VIA, ma esito di un’istruttoria autonoma su interessi ulteriori.
Nel caso di specie, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi aveva infatti recepito pareri e nulla osta distinti – della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio, del Ministero della Difesa, della Regione Lazio, della Città Metropolitana di Roma Capitale, del Comune di Roma – relativi a profili (militari, paesaggistici, urbanistici, di mobilità) del tutto estranei alla sola compatibilità ambientale. La VIA, dunque, è stata soltanto uno degli atti valutati in sede di conferenza, e la sua eventuale illegittimità produce, al più, un effetto invalidante – non caducante – sulla determinazione conclusiva, che resta perciò pienamente efficace fino a quando non venga essa stessa autonomamente impugnata e annullata.[iv]
Non avendo i ricorrenti impugnato la determinazione conclusiva – ormai inoppugnabile – il TAR dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti dei due cittadini legittimati: anche un eventuale annullamento della VIA non recherebbe loro alcuna utilità concreta, restando intangibile il titolo abilitativo dell’opera.
Processo e procedimento.
La pronuncia compone con rigore due linee giurisprudenziali solo apparentemente in tensione: da un lato, l’onere di immediata impugnazione della VIA, giustificato dalla sua autonoma e immediata lesività, che dopo alcuni tentennamenti, la giurisprudenza ha oramai abbracciato unanimemente; dall’altro, la necessità di estendere l’impugnazione anche all’atto terminale del procedimento complesso, quando questo non sia mera esecuzione della VIA.[v]
Da ciò il caveat pratico: chi intende contrastare seriamente la realizzazione di un’opera non può accontentarsi di impugnare la VIA e poi non seguire più l’evoluzione finale dell’iter, ma deve costantemente monitorare l’evoluzione del procedimento per proporre eventuali motivi aggiunti avverso ogni successivo titolo che analizzi e recepisca interessi ulteriori rispetto a quelli oggetto del giudizio di compatibilità ambientale: autorizzazione unica, AIA, determinazione di conferenza di servizi, permesso di costruire.[vi]
Si tratta di un onere che, in procedimenti complessi e pluriarticolati come quelli relativi a grandi infrastrutture, può tradursi in un significativo aggravio per i ricorrenti privati e per i comitati di cittadini, già esposti – come dimostra la stessa sentenza in commento – al rigoroso scrutinio sulla legittimazione ad agire.
La particolare natura degli interessi sottesi alle decisioni in materia ambientale è alla base, tra l’altro, di uno specifico filone giurisprudenziale che spesso ha tratti di autonomia e deviazione rispetto ad altri processi decisionali, anche per la difficile piena realizzazione del leale coordinamento tra più amministrazioni, come posto in luce dalla dottrina più attenta,[vii] anche per la contrapposizione che talvolta si registra, in ordine alla localizzazione di grandi infrastrutture, tra poteri centrali e locali.
La logica dell’anticipazione della soglia di tutela, pensata per rafforzare la protezione dell’ambiente, si rivela dunque esposta al rischio dell’eterogenesi dei fini ove non accompagnata, sul piano difensivo, da una costante vigilanza sull’intero arco del procedimento autorizzatorio, specie ove si tratti di iter complesso o composito.[viii] In cauda venenum, dicevano gli antichi.
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NOTE:
[i] Ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 14 settembre 2022, n. 7978. Sul regime speciale derogatorio, v. invece TAR Lazio, sez. II ter, nn. 5097 e 5098 del 2026, relative al Ponte sullo Stretto di Messina e alla disciplina di cui all’art. 183 ss. d.lgs. 50/2016.
[ii] Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 2026, n. 824, che sintetizza l’orientamento sui presupposti dell’effetto caducante: appartenenza alla medesima serie procedimentale, carattere meramente esecutivo dell’atto consequenziale, collegamento genetico e non meramente occasionale, atto presupposto quale unico fondamento del provvedimento successivo.
[iii] Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4503; nello stesso senso, con riferimento all’autorizzazione unica sopravvenuta, Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2025, n. 10354, commentata da C. Guarisco, Il rapporto tra la V.I.A. e l’A.U. per l’installazione di impianti FER, in RGA Online, 1° aprile 2026. In termini, già in precedenza, Cons. Stato n. 5294/2012.
[iv] Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2025, n. 7348, sull’analoga formula contenuta nell’art. 44 d.l. 77/2021, secondo cui la determinazione di conferenza “comprende” la VIA nel solo senso di includere in un unico atto il provvedimento ambientale e i titoli abilitativi, senza rinnovarli.
[v] Nello stesso senso, in una fattispecie analoga, TAR Lazio, Roma, sez. I quater, 2 dicembre 2021, n. 12402, con nota di C. Galdenzi – F. Boezio, L’impugnazione della V.I.A. deve essere seguita dall’impugnazione dell’A.I.A., in RGA Online, 28 gennaio 2022; nonché, con specifico riguardo alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 16 novembre 2021, n. 2538, con nota di E. Maschietto, La natura unitaria del PAUR nel procedimento urbanistico e le sue conseguenze, in RGA Online, 27 dicembre 2021, ove si osserva che il provvedimento autorizzatorio unico, in quanto espressione di una “ulteriore e più ampia ponderazione di interessi”, non può dirsi inevitabile conseguenza dell’atto a monte. Per l’indirizzo difforme, che riconosce invece efficacia caducante all’annullamento dell’atto ambientale a monte, v. TAR Veneto, sez. III, 4 marzo 2013, n. 327.
[vi] Sull’autonomia strutturale e funzionale dei due titoli, e dunque sulla necessità di impugnative separate, Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021, n. 2949, con nota di A. Gallarini, La “sottile linea rossa”: il Consiglio di Stato su VIA e AIA, in RGA Online, 20 giugno 2021. Per un esempio della strategia difensiva qui prospettata – impugnazione, con ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti, del parere istruttorio conclusivo, dei pareri endoprocedimentali e del verbale della conferenza di servizi – e del relativo costo processuale, v. TAR Lazio, Roma, sez. III, 23 gennaio 2024, n. 1279, con nota di E. Maschietto, Nave rigassificatrice di Piombino: il TAR Lazio conferma la legittimità di AU e AIA e dell’esenzione dalla VIA, in RGA Online, 2 marzo 2024.
[vii] Cfr. P. Marzaro, Leale collaborazione e raccordo tra Amministrazioni: su un principio del sistema a margine delle “riforme Madia”, in Federalismi.it, n. 23/2017; M. Brocca, Interessi ambientali e decisioni amministrative. Profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018.
[viii] Per la trattazione del procedimento complesso o composto, nella logica procedimentale tra coordinamento e subprocedimenti, fondamentale M. Ramajoli, Il procedimento amministrativo, in G. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2023. Focalizzato sulla VIA, E. Scotti, Il coordinamento degli interessi nella nuova disciplina della VIA: il procedimento unico, in R. Dipace, A. Rallo, A. Scognamiglio (a cura di), Impatto ambientale e bilanciamento di interessi. La nuova disciplina della valutazione di impatto ambientale, Napoli, 2018, p. 83 ss.
