Di Ruggero Tumbiolo
T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sezione III – 12 aprile 2019, n. 820 – Pres. Di Benedetto, Est. Cozzi – C. s.p.a. (avv.ti Capria e Carlesi) c. Città Metropolitana di Milano (avv.ti Zimmiti, Ferrari, Gabigliani, Trapani), Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della Lombardia (n.c.) e n.c. Comune di Cassano d’Adda, S. s.p.a., A. s.p.a., Regione Lombardia (n.c.)
L’approvazione del progetto di gestione produttiva di una cava ovvero la valutazione favorevole riguardo la VIA non sostituisce l’autorizzazione paesaggistica e non impedisce all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico di esprimersi negativamente una volta che l’autorizzazione venga richiesta.
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sezione I – 19 marzo 2019, n. 403 – Pres. Scafuri, Est. Allegretta – A. s.r.l. (avv.ti Mescia) c. Regione Puglia (avv. Colelli), Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per la Puglia, Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia (Avvocatura Stato) e n.c. ASL Foggia (n.c.)
In ragione del carattere di specialità della disciplina posta dall’art. 146 D.lgs. n. 42/2004, il provvedimento di VIA, ove previsto, non elimina sic et simpliciter la necessità di conseguire l’autorizzazione paesaggistica, non potendo questa ritenersi automaticamente assorbita nel provvedimento di VIA.
- Con la prima sentenza il TAR Milano approfondisce i rapporti tra il provvedimento di approvazione del progetto di gestione produttiva di una cava, il provvedimento concernente la VIA e l’autorizzazione paesaggistica nella disciplina precedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 104 del 2017 al c.d. codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2016).
Nella fattispecie oggetto del giudizio, parte ricorrente evidenziava che la Provincia di Milano aveva positivamente valutato il suo progetto di gestione decennale di una cava e si era favorevolmente espressa riguardo alla VIA, sostenendo perciò che l’impugnato rigetto dell’autorizzazione paesaggistica si poneva in rapporto di contraddittorietà rispetto alle precedenti decisioni.
Il TAR rigetta la censura ed esclude che, nel concreto, l’avvenuta approvazione del progetto di gestione produttiva della cava e l’avvenuta favorevole valutazione espressa in sede di VIA si pongano in rapporto di contraddittorietà rispetto al provvedimento negativo in materia di autorizzazione paesaggistica.
Nella motivazione della sentenza il TAR osserva che, i sensi dell’art. 11 della legge regionale lombarda n. 14 del 1998, l’attività di coltivazione deve essere svolta, previa autorizzazione provinciale, sulla base di un progetto di gestione produttiva della cava il quale deve essere redatto dal soggetto interessato e approvato dalla competente provincia; la funzione di questo progetto è quella di definire, in linea generale, per ciascun ambito, i tratti caratteristici dell’attività di coltivazione in modo da assicurare che questa venga svolta in conformità con le previsioni del piano cave approvato dalla regione.
Secondo il TAR, gli interessi pubblici che la provincia deve valutare ai fini dell’approvazione del progetto sono molteplici, ma non riguardano specificamente la tutela dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico che è, invece, rimessa all’apposito procedimento disciplinato dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 ed è affidata alle amministrazioni ivi individuate aventi specifica competenza in materia.
Da ciò deriva, per il giudice, che l’approvazione da parte della provincia del progetto di gestione produttiva della cava non sostituisce l’autorizzazione paesaggistica né impedisce all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico di esprimersi negativamente una volta che l’autorizzazione venga richiesta, con l’ulteriore corollario che il soggetto che ha ottenuto l’approvazione del progetto di gestione produttiva della cava non vanta alcuna posizione di affidamento riguardo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Analogo discorso può essere svolto, sempre secondo il TAR, con riferimento ai rapporti fra valutazione di impatto ambientale e autorizzazione paesaggistica.
A questo proposito, viene osservato che le finalità della valutazione ambientale dei progetti (proteggere la salute umana, contribuire con un miglior ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto risorse essenziali per la vita) sono del tutto diverse rispetto a quella perseguita dall’autorizzazione paesaggistica il cui specifico scopo è assicurare che l’attività svolta sul bene sottoposto a vincolo non incida sul valore paesaggistico che quest’ultimo esprime; ne consegue che quest’ultima autorità – nell’esercizio del potere specificamente attribuitole dall’ordinamento, volto alla tutela del valore paesaggistico espresso da un determinato bene – ben può assumere una determinazione negativa nonostante la presenza di una favorevole valutazione sull’impatto ambientale.
Quanto alla valutazione ambientale, può osservarsi che secondo la disciplina vigente ratione temporis (art. 4, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, prima delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 104 del 2017) la VIA doveva anche valutare l’impatto del progetto sul patrimonio culturale; ma tale valutazione, secondo il TAR, si inserisce in un contesto più generale in cui assume predominanza il valore ambientale prettamente inteso (l’aspetto culturale costituisce infatti uno dei tanti fattori che rilevano ai fini della valutazione dell’impatto sull’ambiente del progetto) ed è svolta da una autorità diversa da quella appositamente individuata dalla legge per la tutela dei vincoli paesaggistici.
- Nel caso esaminato dal TAR Bari (anch’esso soggetto alla disciplina precedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 104 del 2017 al c.d. codice dell’ambiente), la società istante ha impugnato un diniego dell’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio di un impianto, delle opere connesse nonché delle infrastrutture indispensabili per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica.
In particolare, secondo la prospettazione difensiva, il provvedimento di valutazione di impatto ambientale assorbirebbe in sé qualsivoglia autorizzazione in materia ambientale e, dunque, anche l’autorizzazione paesaggistica.
A tal proposito, il Collegio ha ritenuto non condivisibile l’argomentazione difensiva, in quanto l’onnicomprensività cui si riferisce può rinvenirsi esclusivamente in materia ambientale e non anche in quella paesistica, la quale è oggetto di una specifica e preminente tutela.
In proposito il Collegio osserva che il carattere di potenziale inclusività, all’interno del procedimento di VIA, della disamina trasversale di tutti gli effetti diretti e indiretti di un dato intervento modificativo sull’ambiente, considerato nei suoi vari aspetti, non necessariamente assolve anche a quella specifica esigenza di tutela del paesaggio che viene in rilievo ove l’intervento incida su beni che, in ragione dell’elevato intrinseco valore che li connota, sono tutelati dalla legge ai sensi dell’art. 146 D.lgs. n. 42/2004; in tal caso, è la legge ad imporre l’attivazione di una speciale procedura che si pone quale istituto di protezione ambientale posto a presidio dei valori di primario e indiscusso rilievo costituzionale e confluente nell’autorizzazione paesaggistica, atto autonomo e presupposto rispetto a tutti i titoli legittimanti l’intervento, in quanto diretto a verificarne la compatibilità con riferimento a beni paesaggistici oggetto di specifica e motivata tutela.
- Ciò posto, va messo in risalto che nella valutazione dell’impatto ambientale, così come oggi disciplinata, trova ingresso espressamente anche l’impatto sul paesaggio.
A seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 104 del 2017 al codice dell’ambiente, gli impatti ambientali oggetto di valutazione sono quegli effetti significativi dell’intervento programmato su: popolazione e salute umana, biodiversità, territorio, suolo, acqua, aria, clima, beni materiali, patrimonio culturale e paesaggio (cfr. combinato disposto degli artt. 4, quarto comma, lettera b), e 5, primo comma, lettera c) del d.lgs. n. 152 del 2006).
Si aggiunga che il vigente art. 27, primo comma, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel caso di procedimenti di VIA di competenza statale, dà facoltà al proponente di richiedere all’autorità competente che il provvedimento di VIA sia rilasciato nell’ambito di un provvedimento unico comprensivo di ogni autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta, o atto di assenso in materia ambientale, richiesto dalla normativa vigente per la realizzazione e l’esercizio del progetto; il provvedimento unico comprende espressamente anche il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’articolo 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
A sua volta il successivo art. 27 bis (introdotto dal d.lgs. n. 104 del 2017) stabilisce che, nel caso di procedimenti di VIA di competenza regionale, il proponente presenta all’autorità competente l’apposita istanza, allegando la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per consentire la compiuta istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto e indicati puntualmente in apposito elenco predisposto dal proponente stesso.
Al riguardo, è stato recentemente ricordato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 147 del 2019) che il provvedimento unico regionale, introdotto dal d.lgs. n. 104 del 2017, è finalizzato «a semplificare, razionalizzare e velocizzare la VIA regionale, nella prospettiva di migliorare l’efficacia dell’azione delle amministrazioni a diverso titolo coinvolte nella realizzazione del progetto» (sentenza n. 198 del 2018); detto istituto «non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che possono interessare la realizzazione del progetto, ma li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi» (sentenza n. 198 del 2018); il provvedimento ha, dunque, «una natura per così dire unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica sede decisoria le diverse amministrazioni competenti», e non «è quindi un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto» (sentenze n. 198 del 2018 e n. 246 del 2018).
Si può, quindi, concludere che oggi la valutazione di impatto ambientale non può più essere ridotta alla sola verifica dell’impatto ecologico, ma richiede un approccio trasversale in grado di valutare l’incidenza complessiva dell’intervento sulla qualità dell’ambiente e perciò anche sul paesaggio.
Per i testi delle sentenze (estratti dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sui pdf allegati.
TAR Bari 403_19.03.2019 TAR Milano 820_12.04.2019
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