di Chiara Maria Lorenzin
T.A.R. LOMBARDIA, Sezione Quarta – 21 settembre 2022, n. 2033 – Pres. G. Nunziata, Est. A. De Vita – B. s.r.l. (con gli avv.ti A. Coppetti e R. Invernizzi) c. C. di Milano (con gli avv.ti A. Mandarano, A. Bartolomeo, A. Pelucchi, G. Centineo Caverretta Mazzoleni) e con l’intervento ad adiuvandum di Associazione I. (con l’avv. F. Romanenghi)
È illegittima la previsione di un regolamento locale in materia di qualità dell’aria che stabilisca il divieto di accendere fuochi d’artificio, petardi, mortaretti e artifici esplodenti in genere nel periodo compreso tra il 1° ottobre e il 31 marzo posto che tale divieto va a interferire con una materia – quella dei materiali esplodenti – di competenza legislativa (e regolamentare) esclusiva statale, disciplinata dal D.Lgs. n. 123/2015 ed eccede l’ambito di competenza dell’Ente locale anche in tema di qualità dell’aria che, in forza del D.Lgs. n. 155/2010, affida alle Regioni il compito di adottare un piano che introduca le misure necessarie per agire sulle principali sorgenti di emissione aventi un impatto negativo sulla qualità dell’aria al fine di raggiungere i valori limite imposti dalla legge.
Quanto a qualità dell’aria, l’Italia e, in particolare, la Pianura Padana, è una delle zone più inquinate d’Europa.
Dopo la condanna nel 2012 da parte della Corte UE (sentenza, Sez. I, 19 dicembre 2012, causa C-68/2011) per la violazione, anche in Lombardia e nell’agglomerato milanese, dei limiti per il PM10, sono seguite due ulteriori sentenze di condanna nelle quali la città di Milano rientra a pieno titolo: la prima per ulteriori violazioni dei limiti del PM10 (sentenza 10 novembre 2020, Grande Sezione, causa C-644/18), la seconda per la violazione dei limiti del biossido di azoto (sentenza, Sez. VII, 12 maggio 2022, causa C-573/19[1]).
Non stupisce pertanto che la città di Milano si sia occupata di tale emergenza sanitaria e ambientale che, peraltro, determina quotidianamente ingenti danni economici.
In particolare, il Comune di Milano con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 56 del 19 novembre 2020 ha approvato il Regolamento per la Qualità dell’Aria che, tra le fonti di inquinamento, individua anche le “combustioni all’aperto” in relazione alle quali l’art. 10 stabilisce il “divieto di accendere fuochi d’artificio (compresi i petardi, mortaretti e artifici esplodenti in genere) nel periodo compreso tra il 1° ottobre e il 31 marzo”.
In proposito, la sentenza in commento con una motivazione, condivisibile se si ha riguardo ai principi in materia di gerarchia delle fonti e di competenze legislative, annulla la citata disposizione ritenendo che la stessa vada ad “interferire con una materia – quella dei materiali esplodenti – di competenza legislativa (e regolamentare) esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. d, Cost.)” disciplinata dal D.Lgs. n. 123/ 2015 (attuativo Dir. 2013/29/UE).
Precisa la Quarta Sezione del T.A.R. per la Lombardia che sia la disciplina europea che quella statale, bilanciando la generale libertà di circolazione degli articoli pirotecnici con le finalità ambientali, ne hanno, “in via preventiva, perimetrato in maniera puntuale i limiti di utilizzo” “realizzando un assetto che non può essere modificato a livello locale, pena l’introduzione di regimi territoriali differenziati, lesivi dei principi di uniformità imposti in tale materia dai precetti costituzionali di cui ai richiamati artt. 97 e 117 Cost. … oltre che in contrasto con la libertà di iniziativa economica sancita dall’art. 41 Cost. e dal diritto dell’Unione europea”. Né si è peraltro ritenuto potesse soccorrere il D.Lgs. n. 155/2010 in materia di qualità dell’aria che, infatti, affida alle Regioni la competenza ad adottare i piani per la qualità dell’aria (PRIA) contenenti le misure necessarie per assicurare il rispetto dei limiti di legge nel tempo più breve possibile (art. 23 Dir. 2008/50/CE e art. 9 D.Lgs. n. 155/2010[2]). Evidenzia, infatti, la sentenza in commento come, secondo il PRIA lombardo, il Comune può adottare solo strumenti coerenti con i poteri che ordinariamente fanno capo all’ente regionale. Quanto poi infine, al potere regolamentare di cui all’art. 50, comma 7-ter, D.Lgs. n. 267/2000, si afferma come tale potere non sia idoneo a superare l’assetto normativo in materia di articoli pirotecnici e in materia di qualità dell’aria, entrambe regolate da leggi speciali.
Il Regolamento di cui si tratta perde così una delle disposizioni che avevano la finalità di migliorare la qualità dell’aria in città, risultato a cui si è peraltro assistito anche con la sentenza T.A.R. Lombardia, Sezione III, 21 dicembre 2021, n. 2857 (F. Vanetti e E. Ippolito Mobilità sostenibile: i limiti dell’autonomia regolamentare comunale, in questa Rivista 2022 – Num. 29 – p. 20) e con la sentenza Consiglio di Stato, Sezione IV, 4 novembre 2022 n. 9669[3] le quali hanno, del medesimo Regolamento, rispettivamente annullato l’art. 11 (relativo alle colonnine di ricarica elettriche) e l’art. 3 (avente ad oggetto gli impianti termici civili).
In tale situazione di contrasti giurisprudenziali e normativi, però, l’emergenza ambientale e sanitaria di cui si tratta permane e viene alla mente il secondo considerando della Dir. 2008/50/CE che “ai fini della tutela della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso” indica come priorità il contrasto “alla fonte” delle emissioni di inquinanti e l’adozione di misure “di riduzione delle emissioni a livello locale, nazionale e comunitario”. Ci si domanda, in conclusione, se possa ritenersi coerente con i valori costituzionali il fatto che il territorio – per il quale sono state già emesse tre sentenze di condanna della Corte di Giustizia a causa della cattiva qualità dell’aria – sia lo stesso territorio nel quale l’ente locale più vicino ai cittadini non potrà farsi forza della piena vigenza di un regolamento che era stato elaborato al dichiarato fine di mitigare l’inquinamento atmosferico, così contribuendo alla tutela della salute dei cittadini e al contenimento delle emissioni climalteranti.
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Chiara Maria Lorenzin commento novembre 2022
Per il testo della sentenza cliccare sul pdf allegato (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa).
NOTE:
[1] Commentata in questa Rivista C. M. Lorenzin Qualità dell’aria: una nuova condanna per l’Italia, n. 33 – Luglio, p. 10.
[2] Il comma 1 dell’art. 9 D.Lgs. n. 155/2010 prevede infatti che se, in una o più aree all’interno di zone o di agglomerati, i livelli degli inquinanti siano tali da superare i valori limite, le regioni e le province autonome devono adottare un piano che preveda le misure necessarie ad agire sulle principali sorgenti di emissione aventi influenza su tali aree di superamento ed a raggiungere i valori limite superati nel più breve tempo possibile.
[3] La sentenza del Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Sezione III, 6 dicembre 2021, n. 2710. Anche in tema di emissioni da caldaie, le doglianze avevano riguardato norme a tutela della concorrenza e, segnatamente, in quel caso norme relative alle c.d. regole tecniche (e cioè quelle le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto). La sentenza del T.A.R. per la Lombardia aveva rigettato il ricorso valorizzando la limitata portata territoriale del provvedimento al fine di superare le censure in punto di Direttiva n. 1535/2005 in tema di regole tecniche. Secondo il Consiglio di Stato, invece, “spetta alla Commissione europea (cui la comunicazione di cui all’art. 5 bis, legge n. 317/1986 è infine diretta) valutare se il territorio del comune di Milano possa considerarsi parte importante di uno Stato membro”.
