di Eleonora Gregori Ferri
Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 marzo, n. 2022 – Pres. Lamberti, Est. Verrico – F.S.E. S.r.l. (Avv. Pezzuto) c. Città Metropolitana di Bari (Avv. Nardelli) e n.c.d. curatela del fallimento di I. S.r.l. (Avv.ti Notarnicola e Pappalepore)
La successione ex lege di un’impresa nella totalità dei rapporti imputabili al proprio dante causa avviene a titolo universale, con conseguente subentro anche nelle passività connesse alle condotte di inquinamento poste in essere dal predecessore.
Ai fini dell’individuazione del responsabile della contaminazione trova applicazione il criterio causale del “più probabile che non”, secondo il quale è sufficiente che il nesso eziologico ipotizzato dall’amministrazione, riscontrabile anche su base presuntiva, sia più probabile della sua negazione.
Nel campo delle bonifiche, data la complessità tecnica della materia, la normativa ambientale riconosce all’amministrazione un’ampia discrezionalità nell’individuazione delle soluzioni applicabili, sindacabile in sede giurisdizionale solo nel caso di risultati abnormi, o manifestamente illogici.
- Introduzione.
La sentenza in commento tratta il tema dell’accertamento della responsabilità ambientale di un’impresa succeduta ex lege nella totalità dei rapporti facenti capo al proprio dante causa, responsabile della contaminazione di una vasta area industriale.
Le questioni principali sottese alla vicenda in esame sono tre. La prima e la più interessante riguarda, come sopra anticipato, il tema del passaggio della responsabilità ambientale e degli obblighi di bonifica nell’ambito delle successioni societarie.
Le ulteriori due questioni invece, di carattere più generale, concernono l’individuazione del criterio per l’accertamento del nesso di causalità fra la condotta inquinante e la contaminazione, e infine la determinazione dei limiti alla discrezionalità dell’amministrazione nel decidere gli interventi di bonifica da porre a carico del responsabile dell’inquinamento.
- Fatti.
I fatti di causa vedono coinvolta FSE, un’impresa succeduta ex lege[i] nella totalità dei rapporti attivi e passivi facenti capo al proprio dante causa, precedente gestore dei servizi ferroviari regionali e locali per la Regione Puglia e soggetto responsabile della contaminazione di una vasta area industriale.
A seguito dell’avvenuta successione, la Città metropolitana di Bari imputava a FSE non solo la responsabilità per l’inquinamento dell’area ereditata dal proprio dante causa, bensì anche la responsabilità per la contaminazione di un’area vicina e di proprietà di un terzo, con conseguente ordine di procedere alla bonifica di entrambe le aree, individuate dall’amministrazione come un unico “ambito territoriale aggregato”.
Ordine che, tuttavia, arrivava in esito ad un supplemento istruttorio condotto da ARPA successivamente sia all’avvenuta esecuzione delle opere di bonifica da parte del terzo nell’area di sua proprietà (conclusasi con il rilascio della relativa certificazione), sia all’approvazione dell’analisi di rischio e degli obiettivi di bonifica del sito appartenente a FSE.
FSE impugnava quindi avanti il TAR Puglia la determina di individuazione quale responsabile della contaminazione della propria area e di quella del terzo e l’ordinanza ex art. 244 del D. Lgs. n. 152/2006, avente ad oggetto l’intimazione a provvedere alla bonifica dell’intero “ambito territoriale aggregato”.
Il tribunale amministrativo respingeva tutte le censure, confermando quanto accertato dall’amministrazione in termini di imputabilità della responsabilità per l’inquinamento e di individuazione degli interventi di bonifica da eseguire nell’ambito.
FSE proponeva appello avanti il Consiglio di Stato.
- Analisi della decisione del Consiglio di Stato.
3.1 Sulla successione nella responsabilità ambientale e negli obblighi di bonifica.
Innanzitutto, con riferimento all’imputazione della responsabilità sotto il profilo successorio, nella pronuncia in commento il giudice d’appello è chiamato a chiarire se la successione dell’appellante – prevista ex lege in tutti i rapporti, attivi e passivi, facenti capo al dante causa – abbia comportato anche il subentro nella responsabilità ambientale e nei corrispondenti obblighi di bonifica.
Richiamando i principi già espressi dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 10 del 2019[ii] e ribaditi dal Consiglio di Stato nella recente sentenza n. 217 del 12 gennaio 2022[iii], il Collegio si esprime sul punto in senso affermativo, precisando che: “la responsabilità dell’impresa per l’inquinamento va intesa in termini sostanziali, considerando che i fenomeni societari relativi ai gruppi, alle forme di successione e al trasferimento d’azienda danno luogo ad una successione universale inter vivos che genera la responsabilità dell’acquirente”.
Con la conseguenza che, nel caso di specie, “non residua alcun dubbio in ordine al rapporto successorio intervenuto tra [la precedente gestione dei servizi ferroviari] e la società appellante, posto a fondamento della responsabilità in merito ai rilevati sversamenti (…) non rinvenendosi alcun elemento che possa qualificare a titolo particolare [detto] fenomeno successorio”.
3.2 Sui criteri di accertamento della responsabilità ambientale.
In secondo luogo, per quanto attiene l’individuazione del criterio per verificare se la contaminazione nell’ambito sia riconducibile all’attività svolta dall’appellante e dai suoi predecessori, il Consiglio di Stato conferma l’applicazione del canone civilistico del “più probabile che non”, secondo il quale è sufficiente che il nesso di causalità fra la condotta del responsabile e l’inquinamento – riscontrabile anche in via presuntiva – sia più probabile della sua negazione (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, n. 217 del 2022; id. n. 172 del 2021, conferma TAR Piemonte I, n. 717 del 2017; n. 7121 del 2018 e n. 5668 del 2018).
Pertanto, correttamente nel caso in esame Città metropolitana ha imputato a FSE la responsabilità della contaminazione dell’intero “ambito territoriale aggregato”, non avendo l’appellante fornito né una spiegazione causale alternativa in grado di superare la presunzione di sussistenza del nesso di causalità ipotizzata dall’amministrazione, né basi sufficienti a formare una prova liberatoria della responsabilità accertata dall’ente.
3.3 Sulla discrezionalità dell’amministrazione.
Infine, il Consiglio di Stato si pronuncia sulla legittimità dell’ordinanza con la quale Città metropolitana, a seguito del supplemento istruttorio svolto da ARPA, ha intimato a FSE di estendere gli interventi di bonifica oltre le aree di sua proprietà.
Sul punto, preso atto dell’adeguata motivazione e dell’assenza di contraddittorietà nell’iter logico seguito dall’amministrazione, il Collegio non ha potuto che ritenere infondata ogni censura proposta dall’appellante. Ciò in quanto, secondo giurisprudenza costante, “l’autorità amministrativa nei casi di inquinamento ambientale, trattandosi di risolvere questioni tecniche di particolare complessità consistenti in valutazioni sottese ai provvedimenti in materia di MISE, caratterizzazione e bonifiche, dispone nell’individuare le soluzioni applicabili di una discrezionalità molto ampia, sindacabile in sede giurisdizionale solo nel caso di risultati abnormi, o comunque manifestamente illogici” (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 217 del 2021 e n. 1658 del 2021).
In ragione di quanto sopra esposto, il Consiglio di Stato respinge il gravame.
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RGA Online_Giugno 2022_CdS_2370_2022
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE
[i] Ai sensi infatti dell’art. 11 (“Disposizioni in materia di ferrovie e trasporti pubblici locali”), comma 3 della Legge n. 166 del 2002 (“Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti”): “Le società costituite ai sensi dell’articolo 31 della legge 17 maggio 1999, n. 144 [ossia le società di gestione dei servizi ferroviari regionali] subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi imputabili alle corrispondenti gestioni commissariali governative alla data del 31 dicembre 2000 […]”.
[ii] Che ha affermato il seguente principio di diritto: “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento”. Per un approfondimento: R. Leonardi, L’oggettivizzazione della responsabilità in tema di bonifiche ambientali e l’affermazione dell’ambiente come bene inviolabile, Nota a: Consiglio di Stato ad. plen. , 22 ottobre 2019, n.10 , Rivista Giuridica dell’Edilizia, fasc. 6, 2019, pag. 1548.
[iii] Consiglio di Stato, sez. IV, 12/01/2022, (ud. 25/11/2021, dep. 12/01/2022), n. 217.
