CASSAZIONE PENALE, Sez. III – 7 luglio 2025 (ud. 12 giugno 2025), n. 24717
Il principio di legalità in materia ambientale impone il rispetto assoluto delle norme poste a tutela del bene ambiente, indipendentemente dalla natura pubblicistica o urgente dell’intervento. La violazione delle norme penali a tutela dell’ambiente costituisce reato anche se motivata da esigenze straordinarie o di pubblica utilità.
1. Introduzione
In data 5 settembre 2024 il Tribunale di Catanzaro ha assolto il legale rappresentante della società S. – specializzata nel settore dei servizi ambientali – ritenendo non punibile, per particolare tenuità del fatto ex art 131 bis c.p., il reato di esercizio di stabilimento in assenza di autorizzazione contestato all’imputato ai sensi dell’art. 279, comma 1, D. Lgs. 152/2006 (T.U.A.).
Secondo l’accertamento del giudice di prime cure, S. – aggiudicataria di un appalto per la gestione di un impianto di depurazione di proprietà del Comune di C. – avrebbe esercitato l’attività in assenza di provvedimento autorizzativo, nondimeno necessario ex art. 269 T.U.A. in virtù delle emissioni in atmosfera alla stessa conseguenti. L’impianto peraltro – il dato, come si intuirà a breve, assume rilevanza centrale – era stato consegnato a S. con procedura d’urgenza e il funzionamento dello stesso non avrebbe comunque potuto essere interrotto, per motivi di igiene legati all’esigenza di continuità nella depurazione dei reflui fognari del Comune.
Il legale rappresentante di S. ha così presentato ricorso per cassazione avverso la sentenza di assoluzione, affidando al gravame una ragione di doglianza – tra le altre – di particolare stimolo riflessivo: il ricorrente ha invero invocato un “principio generale di inesigibilità”[1], rilevando come, nel caso di specie, si fosse “trova[to] di fronte a un’attività che non poteva essere sospesa, perché collegata a rilevanti e non trascurabili interessi in materia ambientale oltre che di igiene e sanità”[2]: l’imputato non avrebbe avuto, cioè, altra alternativa che garantire il continuo esercizio dell’impianto acquisito urgentemente in gestione, anche in assenza di autorizzazione.
La Suprema Corte, tuttavia, ha negato fondamento all’argomentazione difensiva, chiosando con il seguente, perentorio – quantomeno a prima lettura e salvo quanto si dirà – principio di diritto: “il principio di legalità in materia ambientale impone il rispetto assoluto delle norme poste a tutela del bene ambiente, indipendentemente dalla natura pubblicistica o urgente dell’intervento. La violazione delle norme penali a tutela dell’ambiente costituisce reato anche se motivata da esigenze straordinarie o di pubblica utilità”.
La conclusione cui perviene il giudice di legittimità appare, nondimeno, meritevole di rilettura non solo nel quadro dei principi costituzionali da cui quest’ultimo dichiaratamente muove, ma altresì delle più estese argomentazioni da cui la stessa Suprema Corte trae – forse con eccessiva sbrigatività – la chiosa richiamata. A tali fini, sarà dunque in primo luogo utile procedere a una sintetica disamina della contravvenzione di cui all’art. 279, comma 1, T.U.A., per poi volgere alle possibili prospettive di puntualizzazione del principio di diritto esaminato (par. 2). Si tracceranno, infine, delle sintetiche conclusioni (par. 3).
2. Inesigibilità di una condotta differente o doverosità della condotta tipica?
Ai sensi dell’art. 279, comma 1, T.U.A. “(…) chi inizia a installare o esercisce uno stabilimento in assenza dell’autorizzazione prevista dagli articoli 269 o 272 ovvero continua l’esercizio con l’autorizzazione scaduta, decaduta, sospesa o revocata è punito con la pena dell’arresto da due mesi a due anni o dell’ammenda da 1.000 euro a 10.000 euro. Con la stessa pena è punito chi sottopone uno stabilimento a una modifica sostanziale senza l’autorizzazione prevista (…)”.
La norma costituisce un’evidente manifestazione della sinergia tra diritto penale e amministrativo che permea il sistema contravvenzionale di tutela dell’ambiente, come noto puntellato su fattispecie che trovano il proprio fulcro di tipicità nella “disobbedienza” a precetti o atti di diritto amministrativo[3].
La disposizione in commento si compone invero di tre fattispecie distinte – (i) iniziare a installare o esercire uno stabilimento in assenza di autorizzazione[4]; (ii) continuare l’esercizio nonostante l’intervenuta invalidità dell’autorizzazione; (iii) modificare sostanzialmente lo stabilimento senza l’autorizzazione necessaria – e tuttavia accomunate da un’evidente accessorietà amministrativa e da una correlata anticipazione della tutela alla soglia del pericolo.
Trattasi di reati propri imputabili al gestore dell’attività da cui provengono le emissioni, in quanto soggetto obbligato a richiedere l’autorizzazione necessaria nonché a verificare il permanere di validità della stessa durante l’esercizio[5].
Con più puntuale riferimento alla fattispecie in questa sede rilevante – esercizio di impianto in assenza di autorizzazione – è inoltre opportuno segnalare come la giurisprudenza sia costante nel ritenere sufficiente la sola sottrazione dell’attività al controllo dell’Autorità, indipendentemente dal verificarsi di eventi offensivi a carico dell’ambiente quale destinatario finale della tutela approntata attraverso la norma in esame[6]. Trattasi, invero, di “reato formale e di pericolo che non richiede neppure che l’attività inquinante abbia avuto effettivo inizio, essendo sufficiente la sola sottrazione della stessa al controllo preventivo degli organi di vigilanza; ne consegue, a maggior ragione, che la contravvenzione prescinde dalla circostanza che le emissioni superino i valori limite stabiliti, in quanto non costituisce un reato di danno ma, per l’appunto, di mera condotta, la cui ratio si ravvisa nella necessità che la pubblica amministrazione possa esercitare un controllo preventivo su attività potenzialmente dannose per l’ambiente”[7].
Proprio dalla richiamata natura formale della fattispecie in esame sembra utile prendere le mosse per verificare se – ed eventualmente per quale via – il conflitto, che caratterizza la vicenda de quo, tra dato normativo – necessità dell’autorizzazione – e dato di realtà – impossibilità di interrompere l’esercizio dell’impianto – possa trovare una composizione.
Come visto, la strategia mediatoria messa in campo dalla difesa ha fatto perno sull’idea di inesigibilità[8]: concetto che chiama in causa, evidentemente, la categoria delle c.d. scusanti[9].
Ebbene, come visto, la ragione per cui la sentenza in commento nega validità all’argomentazione difensiva trova radice in un severo richiamo al principio di legalità quale canone costituzionale posto a salvaguardia, tra l’altro, della tassatività del catalogo delle cause di esclusione della colpevolezza[10].
Una rigida interpretazione di questo tipo può ritenersi condivisibile o meno[11], ma nell’economia del presente scritto il punto che si intende meritevole di prioritario approfondimento è un altro: prima di interrogarsi in ordine alla scusabilità del fatto contestato, sarebbe invero opportuno verificarne l’antigiuridicità.
Un’eccessiva frettolosità sembra difatti segnare il principio di diritto commentato, piuttosto, nella parte in cui perentoriamente ammonisce “la violazione delle norme penali a tutela dell’ambiente costituisce reato anche se motivata da esigenze straordinarie o di pubblica utilità”, apparentemente trascurando la possibilità che tali “esigenze” possano – a determinate condizioni – elevarsi a canone alla luce del quale valutare l’applicabilità della causa di giustificazione di cui all’art. 51 c.p. sub specie di adempimento di un dovere, eventualmente nella variante putativa ex art. 59, comma 4, c.p.
La prospettiva che si intende in questa sede indagare, in altre parole, è ribaltata rispetto a quella esaminata nel ricorso: l’accento viene ora posto non già sull’inesigibilità di una condotta differente dall’esercizio di uno stabilimento pur in assenza di autorizzazione, bensì sulla doverosità di porre in essere tale condotta tipica a beneficio – paradossalmente – di quegli stessi interessi ambientali, di igiene e di salute pubblica che la norma penale violata mira a tutelare[12].
La lamentata sbrigatività del principio di diritto non deve infatti ingannare: nelle più estese argomentazioni che lo precedono è la stessa Suprema Corte a considerare la possibilità che l’inesigibilità della condotta possa “tradu[rsi] in una positiva causa di esclusione della punibilità (oggettiva o soggettiva)”[13]; proprio a tal fine, anzi, il giudice di legittimità richiama esemplificativamente l’esimente di cui all’art. 191 T.U.A. (a norma del quale il sindaco può emettere, per un periodo massimo di 18 mesi, ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti), che arriva a definire causa di esclusione della punibilità “speciale”.
Sembra dunque opportuno domandarsi rispetto a quale istituto generale tale esimente possa costituire una declinazione speciale: ebbene, la dottrina penalistica che più ha approfondito la tematica non ha esitato nel ritenere che l’istituto di cui all’art. 191 T.U.A. risponda alla logica armonizzatrice propria della causa di giustificazione di cui all’art. 51 c.p.[14].
Un’attenta valutazione alla luce delle caratteristiche che possono contraddistinguere singole vicende di conflitto tra formalismo e “esigenze straordinarie” sembrerebbe dunque, ad ogni modo e indipendentemente dalla formalizzazione di un’ordinanza ex art. 191 T.U.A., indispensabile: senza potersi pronunciare in relazione al caso di specie – i dati resi disponibili dalla pronuncia in commento non consentono alcuna valutazione specifica sul punto – è purtuttavia certo che limitarsi a ritenere indefettibilmente che “in mancanza dell’ordinanza [di cui all’art. 191 T.U.A.] (…) non [si] può invocare a giustificazione della accertata condotta illecita la necessità di tutelare la salute della popolazione”[15] significa obliterare un accertamento che il legislatore penale al contrario sollecita per il tramite dell’art. 51 c.p., nonché – nella variante putativa – dell’art. 59, comma 4, c.p.[16].
Anche in assenza di un’ordinanza sindacale, in altre parole, il dovere di proseguire nell’esercizio di un impianto pur non (ancora) autorizzato potrebbe trovare copertura costituzionale nell’esigenza di salvaguardare l’ambiente e la salute pubblica.
Allargando lo sguardo oltre l’orizzonte del sistema penalistico di tutela dell’ambiente, si dovrà invero ricordare come, “grazie al semplice fatto della propria esistenza, e dell’attinenza a situazioni concrete”, la causa di giustificazione dell’adempimento di un dovere assolva proprio il ruolo di “valvola di sicurezza per l’applicazione dei principi costituzionali”[17], attraverso la quale diviene possibile“un continuo adeguamento dell’ordinamento ordinario a quello costituzionale”[18].
La disposizione in commento svolge, in altre parole, una funzione di salvaguardia della “giustizia materiale”[19], che non dovrebbe essere trascurata[20].
3. Conclusioni
Alla luce di quanto sinora considerato, l’assoluzione ex art. 131 bis c.p. disposta in favore dell’imputato potrebbe, forse, disvelare un significato più profondo rispetto al mero riconoscimento della particolare tenuità del fatto occorso.
È invero possibile immaginare che, nel caso di specie, l’istituto della non punibilità di cui all’art. 131 bis c.p. possa essere stato concretamente investito di un ruolo di composizione del conflitto tra la natura formale della violazione posta in essere e le “esigenze straordinarie e di pubblica utilità” che hanno motivato – la circostanza non sembrerebbe essere mai stata posta in dubbio nella sede di merito – la condotta dell’imputato: un ruolo, in altre parole, di artefice di “giustizia materiale” nel senso sopra esaminato, alla luce della quale potrebbe sembrare irragionevole giungere a condanna nei confronti di chi ha paradossalmente agito, in definitiva, a tutela di quello stesso interesse che la norma violata mirava a tutelare.
Una tale funzione armonizzatrice dovrebbe tuttavia, per le ragioni sopra analizzate, più adeguatamente essere assegnata alla causa di giustificazione di cui all’art. 51 c.p.
La sbrigatività del principio di diritto formulato dalla pronuncia annotata – che non sembrerebbe riconoscere alcuna particolare rilevanza all’adempimento di un dovere, finanche dotato di copertura costituzionale – non deve infatti ingannare: come visto e come talvolta accade, la chiosa cui perviene la Suprema Corte non sembra riflettere l’estensione e la profondità delle motivazioni che la anticipano, così sollecitando l’interprete a un fondamentale ruolo di rilettura critica.
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NOTE:
[1] Sentenza annotata, p. 4.1. della motivazione in diritto.
[2] Sentenza annotata, p. 4. della ricostruzione in fatto.
[3] I margini di compatibilità di tale tecnica di tipizzazione con il principio di offensività sono, come noto, oggetto di continua riflessione da parte della dottrina penalistica, che essenzialmente si interroga circa la natura ultima dell’oggetto di tutela del diritto penale dell’ambiente – mere funzioni o veri e propri beni giuridici – nella parte in cui sanziona la disobbedienza amministrativa. Sul punto, F. Giunta, Il diritto penale dell’ambiente in Italia: tutela di beni o tutela di funzioni?, in Riv. it. dir. proc. pen., 1997, pp. 1097 ss.; M. Laganà, Tutela dell’ambiente e principio di offensività, in Giustizia penale, 1999, pp. 218-224; P. Patrono, I reati in materia di ambiente, in Riv. trim. dir. pen. ec., 2000, in part. pp. 676-685 ss.; R. Bajno, Ambiente (tutela dell’), in Digesto discipline penalistiche, Torino, 1987, pp. 115-128 e in part pp. 127-128; A.L. Vergine, Ambiente nel diritto penale (tutela dell’), in Digesto discipline penalistiche. Appendice, Torino, 1995, pp. 756 ss.
[4] Sul discusso ruolo dell’autorizzazione nella struttura del reato – i.e. assenza dell’autorizzazione quale elemento costitutivo del fatto tipico o presenza dell’autorizzazione come causa di giustificazione di un fatto ab origine penalmente illecito – si vedano l’approfondimento di C. Bernasconi, Il reato ambientale. Tipicità, offensività, antigiuridicità, colpevolezza, Pisa, 2008, pp. 170-175 e gli studi dalla stessa richiamati.
[5] Per un più completo inquadramento delle fattispecie de qua, v. P. Fimiani, La tutela penale dell’ambiente, Milano, 2022, pp. 989-1008; L. Cornacchia, Diritto penale dell’ambiente. Diritto penale d’impresa e reati ecologici, Torino, 2024, pp. 242-245.
[6] L’economia dello scritto non consente di esplorare con il grado di approfondimento necessario il complesso rapporto tra accessorietà amministrativa e principio di offensività cui si è fatto cenno supra (nota 3). Ci si limita in questa sede a richiamare l’insegnamento della più sensibile dottrina penalistica, secondo cui la relazione tra accessorietà amministrativa e principio di offensività può descriversi nei termini di compatibilità funzionale: è, cioè, legittimo assegnare alle funzioni amministrative un ruolo di bene giuridico strumentale alla salvaguardia di un ulteriore bene giuridico finale che riceve in questo modo indiretta tutela. Così, con precipuo riferimento all’ambiente quale bene giuridico finale, C. Pedrazzi, Profili penalistici di tutela dell’ambiente, in L’indice penale, 1991, p. 620, il quale così si interroga: “è consentito parlare di una tutela penale dei valori ambientali? Certamente, purché si abbia cura di precisare che si tratta di una tutela essenzialmente mediata”; nonché F. Giunta, Il diritto penale dell’ambiente in Italia: tutela di beni o tutela di funzioni?, cit., pp. 1110-1117.
[7] Cass. pen., Sez. III, 7 luglio 2015, n. 28764. Il principio viene costantemente ribadito, v. da ultimo Cass. pen., Sez. III, 26 ottobre 2021, n. 38182.
[8] Su cui ex multis G. Fornasari, il principio di inesigibilità nel diritto penale, Padova, 1990.
[9] G. Marinucci, E. Dolcini, Corso di diritto penale, Milano, 2001, pp. 646-647.
[10] G. Marinucci, E. Dolcini, G.L. Gatta, Manuale di diritto penale. Parte generale, Milano, 2017, pp. 396-397.
[11] La natura tassativa del catalogo delle cause di esclusione della colpevolezza non è, invero, incontroversa. Basti pensare, da ultimo, a quanto disposto dalla Suprema Corte allorché ha ritenuto di poter estendere la scusante di cui all’art. 384, co. 1, c.p. al convivente more uxorio: “l’esimente in questione costituisce manifestazione di un principio immanente al sistema penale, quello cioè della “inesigibilità” di una condotta conforme a diritto in presenza di circostanze particolari, tali da esercitare una forte pressione sulla motivazione dell’agente, condizionando la sua libertà di autodeterminazione. Nel nostro ordinamento è ben presente il principio generale volto ad escludere che possa esservi una condotta colpevole in presenza di un precetto penale che non risulti esigibile. La causa di esclusione della colpevolezza di cui al citato art. 384, è espressione del principio generale contenuto nell’art. 27 Cost. (Corte Cost. n. 364 del 1988), tale da giustificare un’applicazione analogica nei “casi simili”” (Cass. pen., Sez. Un., 17 marzo 2021, n. 10381).
Pur non costituendo il concetto di inesigibilitàil focus del presente scritto, è dunque incidentalmente quanto più opportuno osservare come le Sezioni Unite abbiano validato l’esistenza proprio di quel principio “immanente al sistema penale” che al contrario la sentenza annotata disconosce, ritenendo non “invocabile un inesistente principio generale di inesigibilità della condotta, se non quando si traduca in una positiva causa di esclusione della punibilità (oggettiva o soggettiva)” (p. 4.1. della motivazione in diritto).
Per un commento alla pronuncia del Supremo Consesso sopra richiamata, v. E. Benato, L’applicabilità dell’art. 384, co. 1, c.p. al convivente more uxorio: analogia in bonam partem di una scusante, ma nessuna parificazione della convivenza di fatto al matrimonio, in DisCrimen, 27 aprile 2021.
[12] Sentenza annotata, p. 4 della ricostruzione in fatto, laddove si richiama l’argomentazione difensiva secondo cui “l’attività non poteva essere sospesa, perché collegata a rilevanti e non trascurabili interessi in tema ambientale oltre che di igiene e sanità”.
[13] Sentenza annotata, p. 4.1. della motivazione in diritto. La medesima considerazione si ritrova, altresì, in Cass. pen., Sez. III, 2 maggio 1996, n. 4441.
[14] Si veda, in particolare, l’analisi di V. Paone, L’emergenza rifiuti e le ordinanze d’urgenza, in Ambiente, 1999, p. 886, richiamata da C. Bernasconi, Il reato ambientale. Tipicità, offensività, antigiuridicità, colpevolezza, cit., p. 196.
[15] Sentenza annotata, p. 4.1. della motivazione in diritto.
[16] Sull’applicabilità dell’art. 59, co. 4, c.p. ai casi in cu il soggetto agente abbia esercitato un’attività di gestione dei rifiuti in assenza della prescritta autorizzazione e, tuttavia, nella convinzione di adempiere a un dovere, v. C. Bernasconi, Il reato ambientale. Tipicità, offensività, antigiuridicità, colpevolezza, cit., p. 198.
[17] T. Travaglia Cicirello, Dovere e ordine scriminante. Contenuto e limiti dell’art. 51 c.p., Torino, 2020, p. 5
[18] A. Lanzi, La scriminante dell’art. 51 c.p. e le libertà costituzionali, Milano, 1983, p. 11.
[19] M. Romano, Commentario sistematico del codice penale. Artt. 1-84, Milano, 2004, pp. 541 e 548.
[20] Nel contesto del diritto penale ambientale la prospettiva in esame non sembrerebbe essere stata particolarmente attenzionata dal formante giurisprudenziale. Uno spunto di riflessione esosistematico potrebbe, tuttavia, forse trarsi dalle decisioni – espressione di un orientamento nondimeno minoritario – con cui la Suprema Corte ha riconosciuto rilevanza alle motivazioni del sostituto d’imposta che abbia omesso il versamento di ritenute fiscali “per far fronte ad improcrastinabili adempimenti verso altri creditori, quali i lavoratori dipendenti, pure tutelati dalla Costituzione, con particolare riferimento al diritto al lavoro e alla conseguente retribuzione” (Cass. pen., Sez. III, 12 febbraio 2018, n. 6737): la pronuncia dà rilievo, in altre parole, alla persuasione di adempiere a un dovere costituzionale, che potrebbe divenire egualmente rilevante, ex art. 59, co. 4, c.p., rispetto a casi analoghi a quello esaminato dalla sentenza in questa sede annotata.
