In tema di delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti ex art. 452 quaterdecies c.p., reato abituale proprio, il locus e il tempus commissi delicti, ai fini della competenza, coincidono con il luogo e il momento in cui le varie frazioni della condotta, per la loro reiterazione, hanno determinato il comportamento punibile.
CASSAZIONE PENALE, Sez. III – 7 luglio 2025 (ud. 12 giugno 2025), n. 24722
- Il caso
Con la sentenza n. 24722, deliberata in data 12 giugno 2025, la Corte di cassazione torna a misurarsi con la delicata questione dell’individuazione del giudice territorialmente competente nei procedimenti aventi ad oggetto il delitto di cui all’art. 452 quaterdecies c.p., disposizione che, sin dalla sua introduzione, ha generato non trascurabili incertezze applicative e frizioni sistemiche[i].
La vicenda scrutinata attiene a una gestione illecita di rifiuti protrattasi in territorio campano tra il 2009 e il 2013, con condotte che, secondo la ricostruzione accolta nella pronuncia, si sono concluse, almeno nel loro segmento finale, nel circondario del Tribunale di Salerno.
L’arco temporale nel quale si inseriscono i fatti risulta segnato dal succedersi di due regimi di competenza: quello ordinario di cui agli artt. 8 ss. c.p.p.; quello speciale introdotto dal d.l. n. 90 del 23 maggio 2008[ii] per fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania. Quest’ultimo attribuiva al Tribunale di Napoli la cognizione esclusiva dei «reati riferiti alla gestione dei rifiuti» commessi nella regione e prevedeva, all’art. 3, u.c., una clausola di ultrattività in forza della quale la competenza in favore del Tribunale di Napoli permane per i reati “commessi” durante la vigenza dello stato di emergenza, anche dopo la sua cessazione, intervenuta il 31 dicembre 2009[iii].
In questo quadro, il nodo centrale consiste nell’individuare il momento in cui il reato può dirsi “commesso” ai fini dell’applicazione della disciplina speciale. Con riferimento ai reati di durata, la scelta oscilla tra due criteri: considerare rilevante il luogo e il momento in cui, per la prima volta, risultano integrati gli elementi costitutivi della fattispecie oppure fare riferimento al luogo e al momento in cui si colloca l’ultimo episodio dell’attività illecita.
La scelta dell’uno o dell’altro parametro conduce, nel caso di specie, a esiti radicalmente differenti: valorizzare la prima manifestazione della condotta radicherebbe la competenza presso il Tribunale di Napoli, poiché le prime attività illecite risalgono al 2009, quando il regime emergenziale era ancora in vigore; assumere, invece, l’ultimo segmento della gestione sposterebbe la competenza a Salerno, luogo in cui l’attività abusiva si è concretamente esaurita.
In una prospettiva sistematica, va osservato come tale questione tocchi un profilo nevralgico dell’ordinamento: se la legge – o la sua applicazione giurisprudenziale – non consente di individuare in modo chiaro il criterio per la determinazione del giudice competente, la garanzia di cui all’art. 25, comma 1, Cost., che vorrebbe il giudice «precostituito dalla legge» rischia di essere compromessa.
La vicenda offre dunque un banco di prova emblematico di come l’incertezza nella definizione del tempus e del locus commissi delicti nei reati di durata impatti sulla legalità costituzionale della giurisdizione.
- La tesi dei ricorrenti
Tutti i ricorrenti hanno eccepito l’incompetenza territoriale del giudice di merito, sostenendo che la cognizione spettasse al Tribunale di Napoli, in applicazione del regime speciale vigente nel momento in cui si è verificata la prima manifestazione dell’attività illecita contestata.
La loro impostazione muove dalla qualificazione del delitto di cui all’art. 452 quaterdecies c.p. come reato permanente, almeno nella concreta configurazione dei fatti di cui si tratta. L’assenza del titolo autorizzativo determinerebbe infatti – secondo la prospettiva difensiva – uno stato antigiuridico unitario e continuativo, instauratosi con la prima attività abusiva e protrattosi sino alla cessazione dell’intera gestione.
Su tale premessa si innesta il richiamo all’art. 8, comma 3, c.p.p., il quale, per i reati permanenti, individua il giudice competente nel luogo e nel momento in cui ha avuto inizio la consumazione.
Nel caso di specie, l’inizio della consumazione si colloca nel 2009, epoca in cui tuttavia vigeva ancora il regime di competenza straordinario, riferito a tutti i delitti commessi entro la cessazione dello stato di emergenza.
È in questo snodo – nel quale la regola generale della competenza incontra la disciplina eccezionale – che si colloca il passaggio decisivo della tesi difensiva: se la gestione illecita è iniziata nel 2009, il reato deve considerarsi “commesso” in quell’anno; se è “commesso” nel 2009, esso ricade nella clausola di ultrattività dell’art. 3, u.c., d.l. 90 del 2008; così la competenza resta cristallizzata presso il Tribunale di Napoli, a prescindere dalla cessazione dello stato di emergenza e dalle condotte successive protrattesi fino al 2013.
- Decisione della Corte
Di segno opposto rispetto alla prospettazione difensiva è la ricostruzione operata dalla Corte di cassazione, che disattende l’impostazione dei ricorrenti muovendo da una diversa qualificazione giuridica del fatto. Il delitto di cui all’art. 452-quaterdecies c.p. viene infatti ricondotto alla categoria dei reati abituali propri, in continuità con un orientamento ormai stabile[iv].
Assunta tale premessa qualificatoria, la Corte respinge il ricorso e conclude che «correttamente i giudici territoriali hanno ritenuto la competenza del Tribunale di Salerno e non del Tribunale di Napoli, essendosi consumato il reato – proprio per il protrarsi della condotta illecita in epoca successiva al 31/12/2009 – nel luogo in cui le varie frazioni della condotta, per la loro reiterazione, hanno determinato il comportamento punibile, ossia nel circondario del Tribunale di Salerno».
- Il nodo ermeneutico: perfezionamento, consumazione e competenza nei reati abituali
La difficoltà nell’individuare il giudice competente nei reati di durata discende, anzitutto, dalla scarsa precisione delle disposizioni codicistiche in materia di competenza territoriale. In proposito, si noti che l’art. 8 c.p.p. prevede, quale regola generale, che la competenza spetti al giudice del luogo in cui il reato si è consumato, delineando poi alcune eccezioni. Per il reato permanente è stabilito, al comma 3 dello stesso art. 8 c.p.p., che il giudice competente sia quello del luogo in cui la consumazione ha avuto inizio. Nessun riferimento è invece dedicato ai reati abituali; ne consegue che, in via generale, dovrebbe trovare applicazione il comma 1 dell’articolo 8, che radica la competenza nel luogo in cui il reato si è consumato.
Rimane, tuttavia, un quesito decisivo: che cosa deve intendersi per “consumazione” nel caso di reato di durata?
Il codice utilizza tale parametro, della consumazione, ma non ne definisce il contenuto, lasciando allo sforzo interpretativo il compito di individuarne confini e implicazioni. La giurisprudenza ha, pertanto, elaborato criteri interpretativi, non sempre convergenti, per dare risposta a tale quesito. L’orientamento oggi prevalente si basa su una distinzione fra due momenti salienti nella configurazione dei reati di durata: il perfezionamento, ossia la prima integrazione di tutti gli elementi tipici del delitto; e la consumazione in senso proprio, coincidente con l’ultima condotta penalmente rilevante. Questa impostazione, pur non codificata, è stabilmente presente nel diritto vivente. Una ricerca nel massimario della Corte di cassazione conferma la diffusione di questo criterio, soprattutto in relazione ai reati abituali propri: il perfezionamento si colloca quando si manifesta la sequenza minima di condotte tipiche (nel caso di specie, nel 2009), mentre la consumazione coincide con l’ultimo episodio dell’attività illecita organizzata[v].
Tale distinzione è stata espressamente valorizzata in materia di atti persecutori e maltrattamenti in famiglia, reati la cui struttura abituale presenta significative analogie con quella del delitto qui in esame. In tali ambiti, la Corte ha costantemente individuato il locus commissi delicti nel luogo dell’ultima condotta tipica, anche quando tale condotta sia successiva rispetto al perfezionamento[vi].
Accolta questa distinzione, e considerato che l’art. 8, comma 1, c.p.p. attribuisce la competenza al giudice del luogo in cui il reato si è ‘consumato’, la conclusione è lineare: ai fini della competenza, rilevano il locus e il tempus dell’ultima condotta tipica.
Il quadro ermeneutico, tuttavia, non è uniforme. Accanto all’orientamento prevalente si registrano posizioni che continuano a identificare la consumazione con il perfezionamento, ancorando la competenza al primo momento in cui la fattispecie si integra nella sua essenzialità tipica[vii]. La tensione interpretativa emerge con particolare evidenza proprio in relazione all’art. 452-quaterdecies c.p., nel quale la distinzione teorica fra perfezionamento e consumazione viene applicata con minore rigore[viii].
Ne è prova anche la motivazione della sentenza in commento, sintomatica dell’incertezza ermeneutica dominante. La Corte, infatti, senza alcun accenno alla differenza tra perfezionamento e consumazione, utilizza le espressioni «luogo in cui le frazioni della condotta hanno determinato il comportamento punibile» e «luogo in cui il reato si è consumato» in modo pressoché intercambiabile, quasi come se volesse lasciar intendere che il reato si “consuma” nel luogo in cui si manifesta per la prima volta l’attività tipica che integra il comportamento punibile. Ci si aspetterebbe, da tale impostazione, un approdo in favore della competenza del Tribunale di Napoli, in applicazione del regime speciale di cui al d.l. 90 del 2008, poiché – stando alla ricostruzione dei fatti – le frazioni di condotta hanno manifestato la sequenza tipica già nel 2009. Eppure la Corte, valorizzando la prosecuzione della condotta sino al 2013, individua la consumazione nel luogo dell’ultimo segmento dell’azione illecita e riconosce la competenza del Tribunale di Salerno.
La sentenza riflette e alimenta, dunque, una incertezza interpretativa persistente, che rende sorprendente – alla luce della rilevanza pratica e teorica del tema – l’assenza di un intervento chiarificatore delle Sezioni Unite[ix]. In proposito, occorre precisare che la disomogeneità del diritto vivente potrebbe, in astratto, essere attenuata da un intervento della Suprema corte nel suo massimo consesso; ma la variabilità semantica del concetto di consumazione nei reati abituali costituisce un nodo che la sola nomofilachia potrebbe non essere in grado di sciogliere. Sicché, si avverte, piuttosto, l’urgenza di una presa di posizione normativa: una definizione legislativa della consumazione o una specifica regola di competenza per i reati abituali, in grado di restituire prevedibilità all’individuazione del giudice competente.
- Il profilo costituzionale: precostituzione del giudice e indeterminatezza del concetto di consumazione del reato
Chiarito il quadro normativo e interpretativo, occorre verificare se l’incertezza che avvolge la nozione di “consumazione” del reato – e, con essa, la difficoltà di individuare in termini certi il giudice competente – incida anche sul piano costituzionale. È questo, del resto, il terreno sul quale i ricorrenti hanno fondato la loro principale censura, sostenendo che l’attribuzione della competenza al Tribunale di Salerno violerebbe l’art. 25, comma 1, Cost.[x], giacché il giudice dovrebbe essere conoscibile sin dalla prima manifestazione della condotta illecita.
Per apprezzare la portata dell’obiezione è necessario richiamare, seppure in estrema sintesi, il significato della garanzia costituzionale[xi].
La Corte costituzionale ha affrontato più volte il tema della precostituzione del giudice, soprattutto in relazione alla successione nel tempo delle norme processuali sulla competenza. Tale scenario, tuttavia, non ricorre nel caso in esame ove la successione della legge è ben scandita dal legislatore: l’art. 3 del d.l. n. 90 del 2008 attribuiva al Tribunale di Napoli la competenza per i reati commessi in Campania entro il 31 dicembre 2009; per i fatti successivi opera la regola generale dell’art. 8 c.p.p. Non vi è, dunque, alcun vuoto normativo.
La questione posta dai ricorrenti è, pertanto, di natura diversa: essi ritengono che la Costituzione imponga che il giudice competente sia individuabile sin dal primo atto della sequenza criminosa, senza che gli sviluppi successivi possano determinarne lo spostamento.
Dirimenti sulla questione sono i lavori preparatori dell’Assemblea costituente, dai quali emerge l’obiettivo della disposizione: «vietare che si creino delle magistrature ordinarie che giudichino reati avvenuti prima, e che si creino magistrature straordinarie»[xii]. Su questa linea si collocava anche un primo orientamento della Corte costituzionale[xiii] – oggi in larga parte ridimensionato [xiv]– secondo cui il giudice deve essere istituito «in base a criteri generali fissati in anticipo» al fine di tutelare «il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi»[xv].
In buona sostanza, ciò che la Costituzione tutela, dunque, non è la fissazione della competenza in modo immutabile al verificarsi della prima condotta illecita, come sostenuto dai ricorrenti. La garanzia opera in un senso diverso: essa pretende «che la competenza venga determinata sulla base di norme vigenti al momento in cui è stato commesso il fatto oggetto di consumazione»[xvi] e che «non subisca varianti post factum»[xvii].
Alla luce di tale principio, non è di per sé lesivo dell’art. 25 Cost. che, nei reati di durata o a formazione progressiva, l’individuazione concreta del giudice competente richieda un accertamento successivo. La violazione della precostituzione potrebbe piuttosto derivare – e qui si coglie il nodo critico del caso – dall’incertezza che avvolge la nozione stessa di “consumazione del reato”: finché non è chiaro quando il reato si consuma, è impossibile stabilire con certezza qualesia il giudice precostituito dalla legge.
Pertanto, pur non potendosi condividere la tesi dei ricorrenti secondo cui la competenza dovrebbe essere fissata in modo immutabile già alla prima condotta illecita, resta fondato il profilo di incostituzionalità che discende dall’indeterminatezza della consumazione: allo stato, infatti, l’individuazione del giudice competente finisce per dipendere dalla ricostruzione discrezionale del giudice, in tensione con il modello di precostituzione richiesto dall’art. 25 Cost.
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NOTE:
[i] In tema di competenza territoriale con riferimento all’art. 452-quaterdecies c.p. v. anche E. Fassi, Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti e competenza territoriale: verso un punto fermo della cassazione?, in questa Rivista, 2024; A. Galanti, Traffico illecito di rifiuti: il punto sulla giurisprudenza di legittimità, in Diritto Penale Contemporaneo, 12/2018;nonché R. Losengo, Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti: il labile confine (anche territoriale) tra perfezionamento e consumazione del reato abituale, in questa Rivista, 2021.
[ii] Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile, entrato in vigore 23 maggio 2008, convertito con modificazioni dalla Legge 14 luglio 2008, n. 123, in Gazz. Uff. 16 luglio 2008, n. 165.
[iii] Cfr. testualmente, art. 3, comma 9, d. l. 90 del 2008: «Le disposizioni del presente articolo cessano di avere efficacia al termine dello stato emergenziale in relazione al quale è emanato il presente decreto, salvo che per i fatti commessi durante lo stato emergenziale stesso».
Per la distinzione tra efficacia e vigenza delle norme processuali v. O. Mazza, La norma processuale penale nel tempo, Milano, 1999, p. 36. V. anche N. Bobbio, Teoria della norma giuridica, Torino, 1958, 37; H. Kelsen, Teoria generale del diritto e dello stato (1945), trad. it., Vicenza, 1963, p. 42.
[iv] Cfr. ex multis Corte Cass. pen., Sez. III, 15 maggio 2024, n. 35108; Corte Cass. pen., Sez. III, 14 dicembre 2023, n. 11400; Corte Cass. pen., Sez. III, 15 settembre 2021, n. 42631; Corte Cass., Sez. III, 14 luglio 2016, n. 52838; Corte Cost., Sez. III, 3 ottobre 2015, n. 44629.
[v] Corte Cass. pen., Sez. II, 1° aprile 2025, n. 14175,individua il perfezionamento nel luogo in cui si realizza la prima condotta di una potenziale catena in cui potrebbe articolarsi il reato. Con riferimento specifico a reati abituali, in materia di competenza territoriale cfr Corte Cass. pen, Sez. VI, 10 settembre 2024, n. 41444: «Il delitto di maltrattamenti contro familiari o conviventi, in quanto reato abituale, si consuma con la cessazione della condotta». V. anche Corte Cass., Sez. I, 2 maggio 2023, n. 26549: «quando le condotte proseguano anche dopo l’avvenuta integrazione della fattispecie in parola, la consumazione del delitto sarà, del pari, dilatata sul piano spazio-temporale, a ricomprendere le ulteriori manifestazioni di rilevanza penale. Ciò che significa, concretamente, che sia il tempus, sia il locus commissi delicti andranno collocati nel tempo e nello spazio dell’ultima condotta idonea a integrare la fattispecie de qua».
[vi] Corte Cass. pen., Sez. I, 2 maggio 2023, n. 26549, cit.: «In tema di competenza per territorio, la consumazione del delitto di maltrattamenti in famiglia deve ritenersi avvenuta nel luogo di realizzazione dell’ultima condotta che integra il reato, anche nel caso in cui la stessa sia successiva al perfezionamento della fattispecie ai sensi dell’art. 572 cod. pen.».
[vii] Analizza l’importante produzione scientifica riguardante la nozione di “consumazione”, anche con riguardo specifico al reato abituale, A. Aimi, Le fattispecie di durata. Contributo alla teoria dell’unità o pluralità di reato, 2020, cfr. in particolare, pp. 25-26.
[viii] Ripercorre gli ondivaghi orientamenti in materia di competenza territoriale E. Fassi, Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti e competenza territoriale: verso un punto fermo della cassazione?, cit.; nonché R. Losengo, Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti: il labile confine (anche territoriale) tra perfezionamento e consumazione del reato abituale, cit.
[ix] Auspica l’intervento delle Sezioni Unite R. Losengo, Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti: il labile confine (anche territoriale) tra perfezionamento e consumazione del reato abituale, cit.: «sarebbe dunque auspicabile un intervento di chiarezza delle Sezioni Unite, che offra parametri univoci a cui ancorare la decisione circa il momento in cui si manifesta la rilevanza penale del fatto tipico e circa i criteri di determinazione della competenza».
[x] La produzione scientifica in materia è sterminata. Ex multis, Aa. Vv., Il principio di precostituzione del giudice, Atti del Convegno, Roma 14 – 15.2.1992, 1993; P. Alvazzi Del Frate, Il giudice naturale. Prassi e dottrina in Francia dall’ancien regime alla restaurazione, Roma, 1999; Andrioli, La precostituzione del giudice, in Riv. dir. processuale, 1964, pp. 325 e ss.; G. Cocciardi, Sul concetto di giudice naturale precostituito per legge e giudice straordinario, in Riv. it. dir. e proc. pen., 1962, pp. 277 e ss; G. Conso, Cultura e prassi della precostituzione del giudice, in Questione giustizia, 1993, n. 3; M. D’amico, G. Arconzo, Sub Art. 25, Cost., in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, pp. 536 e ss.; R. De Liso, “Naturalità” e “precostituzione” del giudice nell’art. 25 della Costituzione, in Giur. cost., 1969, 2671-2710; M. Nobili, Sub art. 25 Cost., 1° co., in Comm. Cost., Branca, Bologna-Roma, 1981, pp. 135 e ss; R. Romboli, Teoria e prassi del principio di precostituzione del giudice, in Giur. cost., 1992, pp. 3244 e ss.; F. Zacché, sub art. 25, in Codice di procedura penale commentato (a cura di A. Giarda e G. Spangher), t. I, 2023, p. 48 e ss.
[xi] In questa sede non si affronterà, tra l’altro, la differenza tra giudice “naturale” e giudice “precostituito”. Né si tratterà del tema, altrettanto significativo, se il termine “giudice” contenuto nell’art. 25, comma 1, Cost. attenga al solo ufficio giudiziario ovvero anche al magistrato persona fisica assegnataria del procedimento. Né, infine, verrà affrontata la questione relativa al momento cui si deve riferire la precostituzione del giudice. Su questi temi, oltre all’ampia produzione scientifica richiamata supra, con riferimento all’art. 25, nota x, v. anche O. Mazza, La norma processuale penale nel tempo, p. 224 e ss. e F. Cordero, Procedura penale, 2012, pp. 109 e ss.
[xii] In questi termini di esprimeva P. Calamandrei, seduta del 14 dicembre 1946.
[xiii] Sugli orientamenti della Corte, si soffermano fra gli altri M. D’Amico e G. Arconzo, sub art. 25, cit.
[xiv] L’orientamento della giurisprudenza costituzionale ha subito però un radicale mutamento. Già con pronuncia del 1967 la Corte ha ritenuto la garanzia rispettata anche nei casi in cui «sia pure con effetto sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere individuato il giudice competente» (Corte Cost., 15 febbraio 1967, n. 56).
Così, secondo l’impostazione attuale la garanzia costituzionale è considerata rispetta anche in caso di norme retroattive, in grado di mutare la competenza nell’ambito di procedimenti pendenti «purché la modifica sia la conseguenza di una riforma generale dei criteri di distribuzione delle competenze» (Corte Cost., 8 maggio 1998, n. 176) e non «con norme singolari che deroghino a regole generali (…) dopo che la controversia sia insorta» (Corte Cost., 10 luglio 2002, n. 393).
Sembra dunque che la garanzia della “precostituzione” sia nel tempo declassata a “costituzione per legge”. Sul tema v. O. Mazza, La norma processuale penale nel tempo, cit., 343.
[xv] Corte Cost., 3 luglio 1962, n. 88. Cfr. già Corte Cost., 1° aprile 1958, n. 29.
[xvi] O. Mazza, Norma processuale penale nel tempo, cit., 343. Corte Cost., 14 luglio 1998, n. 327 e Corte Cost., 10 luglio 2002, n. 393.
[xvii] F. Cordero, Procedura penale, cit., p. 114.
