Illegittima l’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento

03 Gen 2023 | amministrativo, giurisprudenza

di Federico Vanetti ed Enrica Ippolito

T.A.R Lombardia – Brescia, sez. I, 3 novembre 2022, n. 1069 – Pres. Angelo Gabbricci, Est. Ariberto Sabino Limongelli – Omissis (Avv. Mondadori) c. Comune di Omissis (Avv. Leorati)

L’ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati ex art. 192, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’ineludibile accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito di rifiuti.

Tale provvedimento, infatti, presupponendo l’accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa, richiede l’assicurazione di quelle garanzie di partecipazione procedimentale, cui la comunicazione di avvio del procedimento è meramente strumentale, tali da assicurare un accertamento in contraddittorio, legislativamente previsto, oltre che in ordine all’esatta localizzazione dei rifiuti, soprattutto, per l’individuazione dell’organo pubblico effettivamente  competente, e, conseguentemente, per quanto attiene all’imputabilità, a titolo di colpa, dello stato di degrado e incuria dei luoghi interessati.

La pronuncia in commento ha ad oggetto l’emissione dell’ordinanza adottata dall’Amministrazione comunale ai sensi dell’art. 192 del D.lgs. 152/2006 e chiarisce che, nel contesto procedimentale volto all’emissione di quest’ultima, la comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un passaggio fondamentale per consentire ai soggetti interessati (rectius i proprietari delle aree interessate dall’illecito) l’instaurazione di un effettivo contradditorio, anche al fine di riscontrare la concreta responsabilità dei proprietari ovvero la loro eventuale estraneità ai fatti.

Il Tribunale, sostanzialmente, conferma l’applicazione dei principi di cui all’art. 7 della L. 241/1990 anche al procedimento amministrativo regolato dall’art. 192 del D.lgs. 152/2006.

Ciò detto, la decisione in commento offre lo spunto per approfondire alcuni aspetti che potrebbero emergere nel contesto di un avvio del procedimento volto all’accertamento dei soggetti responsabili dell’illecito di abbandono incontrollato di rifiuti.

Innanzitutto, occorre chiarire a chi debba essere inviata la comunicazione di avvio del procedimento, ovvero ai presunti responsabili e ai proprietari delle aree interessate dall’illecito.

Per quanto concerne i primi, poiché la responsabilità viene accertata nell’ambito del procedimento, si evidenzia che – in ogni caso – il Comune è tenuto, nel contesto dell’avvio del procedimento, a compiere una sorta di “pre-istruttoria” e, anche sulla base di elementi indiziari e/o di presunzioni semplici (come si dirà infra), dovrebbe identificare quelli che sono i presunti responsabili dell’abbandono di rifiuti, fermo restando che l’accertamento definitivo della loro responsabilità avverrà nel contesto dell’istruttoria in contraddittorio con i medesimi soggetti che, quindi, avranno avuto modo di contribuire al procedimento fornendo le loro osservazioni.

Diversamente, per quanto riguarda i soggetti proprietari, è pressoché pacifico che il Comune debba destinare la comunicazione di avvio del procedimento a quei soggetti che potrebbero aver contribuito, mediante comportamenti dolosi e/o colposi, a favorire l’illecito.

Sul punto, giova ricordare, però, che la giurisprudenza amministrativa è intervenuta cercando di definire i doveri del proprietario delle aree, chiarendo che “l’obbligo di diligenza gravante in capo al proprietario va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato; in tale ottica la mancata recinzione del fondo, con effetto contenitivo dubitabile, atteso che non sempre la presenza di una recinzione è di ostacolo allo sversamento dei rifiuti, non può comunque costituire di per sé prova della colpevolezza del proprietario, rappresentando la recinzione una facoltà e non un obbligo” (si veda, ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, n.2476/2021).

Tuttavia, l’Adunanza Plenaria, con decisione n. 3/2021, ha re-interpretato l’art. 192 del D.lgs. 152/2006 giungendo a ritenere che anche il proprietario incolpevole sia soggetto potenzialmente tenuto a rimuovere i rifiuti abbandonati da terzi in qualità di “detentore materiale” degli stessi.[i]

In breve, l’Adunanza Plenaria ha voluto estendere l’obbligo di rimozione non solo ai proprietari le cui condotte siano imputabili a titolo di dolo e/o colpa, ma, più in generale, al detentore dei rifiuti che nella maggior parte dei casi è il proprietario dell’area su cui giacciono abbandonati i rifiuti.

Per quanto la decisione richiamata abbia aperto un ampio dibattito[ii], nell’ottica di un corretto avvio del procedimento indirizzato a tutti i soggetti interessati, è chiaro che tutti i proprietari dovranno essere invitati a partecipare alla fase istruttoria in quanto potenziali destinatari dell’ordinanza.

È evidente poi che, anche alla luce dei principi della sentenza in commento, una volta avviato il procedimento, l’Amministrazione comunale dovrà completare l’istruttoria anche sulla base dei documenti, delle informazioni e delle osservazioni che saranno presentate tanto dai presunti responsabili, quanto dai proprietari.

A fronte di ciò, l’Amministrazione è tenuta ad indicare il fondamento giustificativo (e la conseguente motivazione) in ordine alla ravvisata solidale responsabilità dei proprietari con i responsabili dell’illecito.

Sul punto, è bene osservare che la consolidata giurisprudenza ha riconosciuto che la conclusione dell’istruttoria e l’assunzione dell’ordinanza non deve essere raggiunta necessariamente sulla base di una prova certa – che, nella fattispecie dell’abbandono incontrollato di rifiuti, si rivelerebbe quasi una probatio diabolica – ma può essere anche raggiunta sulla base di presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c. e del canone civilistico del “più probabile che non” (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, n.677/2020; Consiglio di Stato, sez. V, n. 3885/2009).

In sintesi, sembra siano stati ormai recepiti quei criteri civilistici per cui è possibile presumere l’esistenza di un nesso di causalità tra determinati soggetti che operano o, più semplicemente, detengono l’area oggetto di illecito ricorrendo ad indizi plausibili (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, n.1100/2018).

Vi è cioè un’inversione dell’onere della prova, per cui dovrà essere l’interessato a dimostrare l’estraneità alle vicende contestate e, per l’effetto, l’assenza di obblighi a suo carico, al fine di superare le presunzioni di legge di cui si sia eventualmente avvalsa l’Amministrazione nell’ambito del medesimo procedimento.

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Vanetti-Guadagnino Tar Lazio n. 13438 del 2022 – RGA rev final letto rt

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR Lazio n 13438 del 2022 – RGA

NOTE:

[i] Sul punto, l’Adunanza Plenaria chiarisce “nella qualità di detentore dei rifiuti, sia secondo il diritto interno, ma anche secondo il diritto comunitario (quale gestore dei beni immobili inquinati), il curatore fallimentare è perciò senz’altro obbligato a mettersi in sicurezza e a rimuoverli, avviandoli allo smaltimento o al recupero”.

[ii] Si veda, per un approfondimento, F Vanetti e C. Fischetti “Cambio rotta: il curatore fallimentare è obbligato a rimuovere i rifiuti abbandonati dal fallita” in RGA, 4, 2017, F. Peres “Gli obblighi del curatore fallimentare in materia di rifiuti e bonifica: analisi della giurisprudenza”, RGA online, aprile 2019 e, da ultimo, F. Vanetti ed E. Ippolito “Curatore fallimentare e obblighi di bonifica: aggiornamento alla luce della giurisprudenza più recente” in Ambiente & Sviluppo, 6/2021.

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