CASSAZIONE PENALE, Sez. III – 7 agosto 2024 (ud. 29 maggio 2024) n. 32117
In tema di reati contro l’ambiente, il delitto di omessa bonifica, previsto dall’art. 452 terdecies c.p., si differenzia dalla contravvenzione di inottemperanza all’ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, di cui all’art. 255, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, in quanto il primo presuppone una condotta avente potenzialità inquinanti, mentre la seconda richiede l’abbandono dei rifiuti, in esso compreso anche il deposito incontrollato e l’immissione nelle acque, da cui non derivi un evento potenzialmente in grado di inquinare.
TRIBUNALE DI SIENA, 29 aprile 2024, n. 197
Il delitto di omessa bonifica è un reato omissivo proprio atteso che ne può rispondere solamente quello specifico soggetto su cui ricade l’obbligo giuridico di effettuare la bonifica o il ripristino dell’area, obbligo che gli deriva dalla legge, da un provvedimento giurisdizionale o da un provvedimento amministrativo. Poiché l’ordine del giudice o della pubblica autorità non possono che conseguire a un preesistente obbligo di legge rimasto inottemperato, l’obbligo di bonifica scatta nel momento in cui si creano i presupposti di fatto previsti dalla legge: in questo senso, esistono solo due norme all’interno dell’ordinamento e si trovano nel Testo Unico Ambiente, agli artt. 242 e 250.
1. Premessa: il caso oggetto della decisione della Corte di Cassazione
La sentenza in commento accoglie il ricorso proposto dall’imputato in punto di mancata riqualificazione dell’addebito che veniva contestato quale ipotesi di delitto di omessa bonifica ex art. 452 terdecies c.p.[i], nella fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 255, comma 3, D.Lgs n. 152/2006[ii].
Quale premessa alla propria decisione finale, la Corte afferma che le fattispecie in esame “contengono disposizioni ispirate alla medesima ratio, tesa a sanzionare comportamenti omissivi tenuti in presenza di (e nonostante) un obbligo di natura pubblicistica di segno positivo, avente ad oggetto attività di recupero e di ripristino e, nel solo caso del delitto, anche di bonifica, a fronte di precedenti comportamenti lesivi – o potenzialmente lesivi – del bene tutelato, quale l’integrità dell’ambiente”.
La Corte afferma peraltro che anche il contenuto degli obblighi posti a carico del soggetto responsabile, dalla cui omissione scaturisce la responsabilità penale, “sembra indicato in termini comuni proprio dal decreto n. 152” per entrambe le fattispecie in esame, laddove “per ripristino e ripristino ambientale debbono intendersi gli interventi di riqualificazione ambientale e paesaggistica, anche costituenti complemento degli interventi di bonifica o messa in sicurezza permanente, che consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici (art. 240, lett. q); per bonifica, invece, deve intendersi l’insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello
uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) (art. 240, lett. p)”.
Ciò detto, viene riconosciuto che “nonostante la comune identità ispiratrice, che si traduce in una evidente vicinanza di lessico, ciascuna delle due disposizioni mantiene tuttavia un proprio spazio operativo, che ne giustifica l’autonoma previsione normativa, anche con riguardo alla differente qualifica formale e, conseguentemente, al trattamento sanzionatorio”.
La Suprema Corte afferma infatti che “l’elemento distintivo tra i due reati, in particolare, si riscontra nella condotta violativa a presupposto dell’ordine impartito, nonché negli effetti di questa, con particolare riguardo alla sua potenzialità inquinante”.
2. I tratti caratterizzanti le due fattispecie in esame
Esposte le premesse di cui sopra, la Corte procede quindi ad un riepilogo degli elementi caratterizzanti le due fattispecie in esame.
A tale proposito, si richiama il fatto che l’art. 255 T.U.A. disciplini il solo caso di abbandono dei rifiuti (condotta ricomprendente anche il deposito incontrollato e l’immissione nelle acque), che viene sanzionato in termini più severi appunto qualora, in esito alla condotta stessa, non si ottemperi all’ordinanza del Sindaco che, ai sensi dell’art. 192, comma 3, T.U.A., impone l’attivazione di un comportamento positivo a ripristino dello stato dei luoghi.
L’impianto normativo trova coerenza proprio nel richiamo alla norma testè citata, la quale concerne il “divieto di abbandono“, come da relativa rubrica, con espressa previsione, al comma 3, delle attività a vario titolo riparatorie che debbono seguire alla violazione medesima, nonché del potere/dovere del Sindaco di disporre con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, la cui violazione è sanzionata come tale, dunque già solo in termini formali, dall’art. 255, comma 3, T.U.A.
Il combinato degli artt. 192, comma 3, e 255, comma 3, citati, pertanto, presuppone una condotta di abbandono dei rifiuti, delineando conseguentemente un reato proprio, che può essere commesso solo dai destinatari formali dell’ordinanza del Sindaco, i quali a loro volta devono essere individuati vuoi in ragione della diretta responsabilità, quali autori materiali, della condotta di abbandono di rifiuti, vuoi in quanto soggetti che si trovino con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentire loro – dunque imponendo loro – di esercitare una funzione di protezione e custodia a salvaguardia dell’ambiente.
Anche rispetto a tale specifico profilo, la sentenza in commento si inserisce nel solco di una interpretazione giurisprudenziale ormai pacifica e costante[iii].
La fattispecie delittuosa di cui all’art. 452 terdecies c.p., invece, richiede quale presupposto una condotta che – anche laddove qualificabile come abbandono – presenti comunque un proprio elemento aggiuntivo e caratterizzante, che ne accresce il rilevo penale, ossia una potenzialità inquinante tale da imporre l’adozione delle procedure di bonifica (artt. 239 e ss. T.U.A.).
A supporto ed esplicazione di tale posizione, la Corte valorizza da un lato il dato letterale della rubrica propria della fattispecie in commento (per l’appunto “Omessa bonifica”), e dall’alto la collocazione tra i delitti contro l’ambiente.
Per quanto attiene la valutazione dei riferimenti presenti nella norma al “ripristino o al recupero dello stato dei luoghi“, quali ulteriori oggetti dell’obbligo non ottemperato, la Corte afferma che di essi possano rilevare soltanto i casi in cui tali attività siano funzionali alla bonifica stessa, costituendone complemento.
A parere della Corte, in sostanza, il delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p. presuppone che l’obbligo non ottemperato segua il verificarsi di un evento potenzialmente in grado di inquinare il sito, come da lettera dell’art. 242, comma 1, T.U.A. che disciplina le procedure operative ed amministrative in tema di bonifica, quali interventi finalizzati ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).
E dunque soltanto il verificarsi di un evento di tale natura (quale dato pregresso) unitamente all’inottemperanza all’ordine pubblico volto all’eliminazione del conseguente pericolo di inquinamento, giustificano l’ipotesi autonoma di reato e, ancor più, la natura delittuosa della medesima condotta omissiva, con il relativo trattamento sanzionatorio, così consentendo di definire adeguatamente i contorni del delitto rispetto alla fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 255, comma 3, T.U.A., il cui ambito di applicazione risulta per conseguenza correlato alle sole condotte di abbandono dalle quali non derivi un evento potenzialmente inquinante[iv].
3. La decisione della Corte: annullamento con rinvio
La Corte perviene quindi alla determinazione finale di annullamento (con rinvio) della decisione di secondo grado, dando conto del fatto che la Corte d’Appello avesse riconosciuto la sussistenza del delitto di cui all’art. 452-terdecies c.p., oggetto della originaria imputazione, sul presupposto che al ricorrente fosse stata contestata un’omessa bonifica in violazione di un’ordinanza emessa ai sensi dell’art. 192, comma 3, T.U.A.
Riesaminando invece il contesto di riferimento così come era stato proposto dal ricorrente, la Corte ha evidenziato che l’imputato fosse risultato destinatario di un provvedimento a lui rivolto quale “conduttore del deposito incontrollato di rifiuti“, e che tale provvedimento poneva a carico dell’imputato medesimo un obbligo di intervento per il ripristino dello stato dei luoghi da attuarsi “liberando le aree da tutti i rifiuti presenti” ed avviandoli al recupero o allo smaltimento secondo la loro natura e nel rispetto della normativa vigente; al contempo il Comune aveva disposto “che tali operazioni vengano precedute da un piano preliminare di indagini chimiche del suolo e del sottosuolo, finalizzato alla ricerca di eventuali sostanze inquinanti nelle matrici ambientali“.
Nelle prescrizioni delineate dal Comune non era cioè presente alcun riferimento ad attività di bonifica, evidentemente in considerazione del mancato riscontro di un evento potenzialmente in grado di inquinare il sito.
Per quanto più sopra già esposto, la riscontrata inottemperanza all’ordinanza del Sindaco è stata così valutata sanzionabile a norma dell’art. 255, comma 3, T.U.A. (e non, invece, ai sensi del delitto di omessa bonifica di cui all’art. 452 terdecies c.p.) norma che peraltro – si evidenzia – risultava espressamente indicata nella ordinanza in esame, emessa ai sensi dell’art. 192 T.U.A. con espresso richiamo anche all’art. 255 T.U.A. per il caso di sua violazione.
La Corte si è in conclusione risolta a disporre l’annullamento della sentenza, declaratoria contenente tuttavia il rinvio al Giudice del secondo grado per la rivalutazione degli obblighi imposti al ricorrente e delle condotte ad essi precedenti, nell’ottica della corretta qualificazione giuridica.
Confermando sul punto l’interpretazione costantemente adottata, la Corte ha dato conto del fatto che “il reato di mancata ottemperanza all’ordine sindacale di rimozione dei rifiuti, di cui all’ art. 255, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ha natura di reato permanente, nel quale la scadenza del termine per l’adempimento non indica il momento di esaurimento della fattispecie, bensì l’inizio della fase di consumazione che si protrae sino all’ottemperanza all’ordine ricevuto”[v].
4. La sentenza del Tribunale di Siena n. 197 del 29 aprile 2024: ipotesi di concorso materiale tra le fattispecie in esame
Pare utile svolgere in parallelo un richiamo ed un commento, seppure conciso, alla sentenza del Tribunale di Siena n. 197 del 29 aprile 2024[vi] in quanto tale pronuncia si esprime, tra le altre, anche sulle fattispecie oggetto del presente commento nell’ambito di una cornice fattuale caratterizzata da elementi peculiari che – si anticipa fin d’ora – hanno infine condotto il Giudicante ad affermare la sussistenza sia del delitto di omessa bonifica, sia della contravvenzione di inottemperanza all’ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti.
Esaminando la fattispecie di cui all’art. 452 terdecies c.p., il Tribunale di Siena ne evidenzia dapprima il carattere residuale, quale norma applicabile solamente nelle ipotesi di un superamento delle soglie di rischio che non abbia raggiunto (o quanto meno eguagliato) gli estremi dell’inquinamento, ossia che non abbia cagionato una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili dei beni (acque, aria, etc.) così come previsto dall’art. 452 bis c.p.
Viene quindi affermata la natura del delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p. quale “reato omissivo di mera condotta, a forma libera, consistente nella mancata ottemperanza all’obbligo di bonifica derivante: a) dalla legge, b) da un ordine del giudice ovvero c) da un provvedimento di autorità pubblica. Tale reato deve, allora, qualificarsi come omissivo proprio, atteso che non chiunque può essere chiamato a rispondere di omessa bonifica, ma solamente quello specifico soggetto su cui ricade l’obbligo giuridico di effettuare la bonifica o il ripristino dell’area. Un obbligo che deriva dalla legge, da un provvedimento giurisdizionale o da un provvedimento amministrativo”.
Sulla base di tale premessa, il Tribunale di Siena richiama l’attenzione sul fatto che “l’obbligo di bonifica scatta nel momento in cui si creano i presupposti di fatto previsti dalla legge: in questo senso, esistono solo due norme all’interno dell’ordinamento che prevedono l’obbligo di bonifica e si trovano nel Testo Unico Ambiente (d. lgs. 152/2006) agli artt. 242 e 250”.
Dunque la sentenza di merito in commento segue un percorso in parte differente da quello esposto dalla Suprema Corte per individuare i presupposti ed il perimetro applicativo della norma di cui all’art. 452 terdecies c.p., concentrando la propria attenzione più che sul dato fattuale (la presenza o meno di una condotta avente potenzialità inquinanti), sulla sussistenza di presupposti formali (l’esistenza o meno di un obbligo di bonifica).
In tale prospettiva, la sentenza individua nella previsione di cui al comma 7 dell’art. 242 T.U.A.[vii] il momento nel quale si configurano anche le condizioni perché l’obbligato possa rispondere del delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p., affermando che “il procedimento amministrativo di bonifica non si conclude al comma 7, ma da questo momento si configura l’obbligo di provvedere alla bonifica e tanto basta perché si configurino anche le condizioni perché l’obbligato possa rispondere del delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p.”
Rispetto alla condotta presupposta da imputarsi in capo al soggetto obbligato alla bonifica, il Tribunale di Siena si esprime come segue: “Posto che il giudice penale non può che prendere atto del superamento delle CSR, egli deve comunque verificare che il soggetto obbligato alla bonifica in seno al procedimento amministrativo sia effettivamente il soggetto responsabile dell’inquinamento e sotto questo profilo è chiamato a valutare, come nel caso di specie, non se l’imputato sia responsabile dell’inquinamento al di là di ogni ragionevole dubbio (standard probatorio richiesto, ad esempio, per individuare il responsabile del delitto di inquinamento ambientale originariamente contestato) bensì – al pari del giudice amministrativo – se sia più probabile che l’imputato sia responsabile dell’inquinamento rispetto alla possibilità che non lo sia: questo è lo standard probatorio sufficiente affinché nasca l’obbligo ex lege […] pertanto, l’individuazione del responsabile può basarsi anche su elementi indiziari, giacché la prova può essere data anche in via indiretta, potendo in tal caso l’amministrazione avvalersi anche di presunzioni semplici di cui all’art. 2727 c.c.”.
Per quanto attiene invece alla ipotesi di cui all’art. 255, comma 3, T.U.A., la sentenza del Tribunale di Siena ne riassume gli elementi essenziali come segue: “l’esistenza di un’ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, emessa ex art. 192 cit. e la condotta di inottemperanza da parte dei destinatari dell’ordinanza stessa”, concludendo per la natura di reato proprio anche di tale fattispecie contravvenzionale.
Nel seguito della propria motivazione il Tribunale dà peraltro atto del fatto che l’ordinanza di rimozione rifiuti emessa nei confronti dell’imputato ed asseritamente inottemperata avrebbe contenuto nelle proprie premesse anche la esposizione delle ragioni sulla base delle quali il destinatario era ritenuto responsabile della contaminazione dei terreni, dando così conto – quantomeno indirettamente – della rilevanza anche dell’aspetto sostanziale ai fini della configurazione del reato in esame, quale presupposto implicito per la valida emissione di ordinanza ex art. 192, comma 3, T.U.A.
Dalle motivazioni pare dunque possibile ricavare che nel caso in questione la condotta ascritta all’imputato avesse generato una condizione di “contaminazione dei terreni”, rivelando quindi – quantomeno in astratto – “potenzialità inquinanti”, ciononostante il Tribunale si è risolto a pronunciare condanna sia per l’ipotesi di cui all’art. 452 terdecies c.p., sia per la contravvenzione di cui all’art. 255, comma 3, T.U.A. in quanto la Conferenza dei Servizi che aveva generato in capo all’imputato l’obbligo legale di provvedere alla bonifica – per quanto è dato intendere – avrebbe riguardato un’area più ristretta di quella oggetto invece della successiva ordinanza del Sindaco.
Merita infine un ultimo cenno di commento la sentenza del Tribunale di Siena, laddove la stessa affronta il tema del concorso apparente tra il delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p. e la contravvenzione di cui all’art. 257 T.U.A.: il Tribunale risolve la questione affermando che “la fattispecie contravvenzionale non può che essere interpretata in maniera strettamente letterale di talché diventa applicabile solo nei casi delle due condotte alternative previste dalla norma: l’esecuzione di una ‘bonifica difforme al progetto’ ovvero in caso di omessa comunicazione di cui all’art. 242 d. lgs. 152/2006. Le condotte omissive diverse dalle due anzidette andranno ricondotte alla fattispecie delittuosa di nuova introduzione anche qualora, dopo aver accertato il non superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), il responsabile non provveda, come prescritto dall’art. 242, comma 2, al ripristino della zona contaminata”.
Il Tribunale di Siena sposa dunque l’interpretazione che, al fine di delineare i tratti caratteristici della fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 257 T.U.A., ne individua la ratio nella volontà del Legislatore di collegare la pena non al momento in cui viene cagionata la compromissione delle matrici ambientali, ma soltanto alla mancata realizzazione della bonifica.
L’esame comparato di tale ultima fattispecie in rapporto sia al delitto di cui all’art. 452 terdecies c.p., sia alla contravvenzione di cui all’art. 255, comma 3, T.U.A., meriterebbe tuttavia ben più approfondito sviluppo, che supera l’ambito del presente contributo sintetico[viii].
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[i] Art. 452 terdecies c.p. (Omessa bonifica) –
Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice ovvero di un’autorità pubblica, non provvede alla bonifica, al ripristino o al recupero dello stato dei luoghi è punito con la pena della reclusione da uno a quattro anni e con la multa da euro 20.000 a euro 80.000).
[ii] Art. 255 D.Lgs n. 152/2006 (Abbandono di rifiuti) –
1.Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 256, comma 2, chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con l’ammenda da mille euro a diecimila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la pena è aumentata fino al doppio.
1-bis. Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro trenta a euro centocinquanta. Se l’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo di cui all’articolo 232-bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio.
2. Il titolare del centro di raccolta, il concessionario o il titolare della succursale della casa costruttrice che viola le disposizioni di cui all’articolo 231, comma 5, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duecentosessanta a euro millecinquecentocinquanta.
3. Chiunque non ottempera all’ordinanza del Sindaco, di cui all’articolo 192, comma 3, o non adempie all’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3, è punito con la pena dell’arresto fino ad un anno. Nella sentenza di condanna o nella sentenza emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione di quanto disposto nella ordinanza di cui all’articolo 192, comma 3, ovvero all’adempimento dell’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3.
[iii] Con sentenza Cass. pen., Sez. Un., 25 febbraio 2009, n. 4472, veniva infatti composto il precedente contrasto in relazione alla individuazione del perimetro soggettivo dei destinatari della ordinanza comunale ex art. 192, comma 3, T.U.A., affermandosi come tale provvedimento possa essere validamente emesso solo nei confronti di colui che abbia posto in essere una delle condotte incriminate dalla norma (abbandono e/o deposito incontrollato; immissione di rifiuti nelle acque superficiali o sotterranee) ovvero di colui nei cui confronti sia configurabile un concorso morale o materiale con l’autore materiale della condotta di abbandono di rifiuti. La sentenza in commento cita peraltro anche Cass. pen., Sez. III, 4 giugno 2019, n. 31310, non massimata, che espressamente richiama l’ipotesi di abbandono “costituente presupposto per l’adozione dell’ordinanza ex art. 193 comma 3 del d. Igs n. 152 del 2006“.
[iv] Sul punto può rammentarsi che, sulla base di costante giurisprudenza, “il reato di inottemperanza all’ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, previsto dall’art. 255, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, è configurabile anche nel caso in cui la condotta di abbandono, presupposto del provvedimento violato, abbia natura di illecito amministrativo, ben potendo identificarsi il responsabile in un privato cittadino che abbia abbandonato o depositato rifiuti” (Cass. pen., Sez. III, 19 novembre 2019, n. 2199).
[v] Si vedano, ad esempio, Cass. pen., Sez. III, 12 giugno 2018, n. 39430; Cass. pen., Sez. III, 8 aprile 2015, n. 33585; Cass. pen., Sez. III, 18 maggio 2006, n. 23489.
[vi] Pronuncia consultabile al seguente link: https://www.lexambiente.com/index.php/materie/ecodelitti/giurisprudenza-penale-merito/ecodelitti-delitto-di-omessa-bonifica.
[vii] Si riporta di seguito estratto del comma 7 dell’art. 242 T.U.A.: “7. Qualora gli esiti della procedura dell’analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è superiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR), il soggetto responsabile sottopone alla regione, nei successivi sei mesi dall’approvazione del documento di analisi di rischio, il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, le ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale, al fine di minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito. […] La regione, acquisito il parere del comune e della provincia interessati mediante apposita conferenza di servizi e sentito il soggetto responsabile, approva il progetto, con eventuali prescrizioni ed integrazioni entro sessanta giorni dal suo ricevimento. Tale termine può essere sospeso una sola volta, qualora la regione ravvisi la necessità di richiedere, mediante atto adeguatamente motivato, integrazioni documentali o approfondimenti al progetto, assegnando un congruo termine per l’adempimento. In questa ipotesi il termine per l’approvazione del progetto decorre dalla presentazione del progetto integrato. […] Con il provvedimento di approvazione del progetto sono stabiliti anche i tempi di esecuzione, indicando altresì le eventuali prescrizioni necessarie per l’esecuzione dei lavori, le verifiche intermedie per la valutazione dell’efficacia delle tecnologie di bonifica adottate e le attività di verifica in corso d’opera necessarie per la certificazione di cui all’articolo 248, comma 2, con oneri a carico del proponente, ed è fissata l’entità delle garanzie finanziarie, in misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato dell’intervento, che devono essere prestate in favore della regione per la corretta esecuzione ed il completamento degli interventi medesimi”.
[viii] Si vedano, per una più approfondita panoramica comparata, C. Iagnemma, Il nuovo diritto penale dell’ambiente (a cura di L. Cornacchia e N. Pisani), pp. 303 e ss., nonché E. Napoletano, Manuale di diritto penale ambientale, pp. 278 e ss.
