di Federico Peres
Tar Lazio, sez. II quater, sent. del 23.03.2022 n. 3322 – Comune di Velletri c. Città Metropolitana Roma Capitale
Gli effluenti di allevamento utilizzati in impianti di produzione di biogas/biometano, pur rientrando nel campo di applicazione della parte quarta del D.lgs. 152/2006, non necessariamente devono essere qualificati come rifiuti, bensì possono essere qualificati come sottoprodotti ove rispettino le condizioni stabilite dall’art. 184-bis dello stesso decreto legislativo.
IL CASO
La Città Metropolitana di Roma Capitale autorizzava una società alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di biometano alimentato da fonte rinnovabile (effluenti di allevamento). Il Comune di Velletri impugnava l’autorizzazione avanti al Tar per il Lazio sostenendo, tra i diversi motivi di ricorso, che il progetto avrebbe dovuto essere sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) o a valutazione di assoggettabilità a VIA (screening); ed invero – secondo il Comune – posto che gli effluenti di allevamento dovevano essere qualificati come rifiuti, l’impianto, in quanto destinato recuperare rifiuti, avrebbe dovuto soggiacere alla relativa normativa che prevedeva la procedura di VIA o di screening (ai sensi d.lgs. 152/2006, sono infatti soggetti a screening gli impianti che svolgono talune operazioni di recupero rifiuti non pericolosi con capacità di trattamento superiore a 10 t/giorno[i]).
LA SENTENZA DEL TAR LAZIO
Con la sentenza in commento il Tar ha respinto il ricorso. Quanto al profilo sopra evidenziato, il Tar ha affrontato il tema della qualifica come rifiuti degli effluenti di allevamento o della loro esclusione dalla nozione di rifiuto, richiamando, a tal fine, diverse disposizioni normative e regolamentari, europee e nazionali, alcune abrogate altre vigenti, che si riportano di seguito in ordine cronologico:
- Regolamento 1774/2002/CE recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano;
- lgs. 152/2006 recante norme in materia ambientale, che conteneva una nozione di sottoprodotto;
- Direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, che ha introdotto a livello europeo la nozione di sottoprodotto, nozione che verrà inserita nel d.lgs. 152/2006 dal d.lgs. 205/2010 in sostituzione di quella che già esisteva;
- Regolamento 1069/2009/CE recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano e che abroga il regolamento (CE) n. 1774/2002;
- n. 134/2012[ii] di conversione, con modificazioni, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, recante misure urgenti per la crescita del Paese.
- m. n. 5046/2016[iii] recante Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento e delle acque reflue di cui all’art. 112 del Decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, nonché per la produzione e l’utilizzazione agronomica del digestato di cui all’art. 52, comma 2-bis del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito in legge 7 agosto 2012 n. 134;
- m. n. 264/2016[iv] criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti.
Nel caso concreto il residuo da utilizzare nell’impianto era costituito da effluenti di allevamento, segnatamente lo stallatico, rientrante tra i sottoprodotti di origine animale (SOA) contemplati dal Regolamento (CE) n. 1069/2009 (che ha abrogato il precedente n. 1774/2002/CE).
Il Tar Lazio ha, pertanto, preso le mosse dall’esclusione di cui all’art. 185, co. 2, lett. b) del d.lgs. 152/2006 a mente del quale non rientrano nel campo di applicazione della Parte IV del decreto dedicata ai rifiuti, i sottoprodotti di origine animale contemplati dal Regolamento (CE) n. 1774/2002 (oggi n. 1069/2009), eccetto quelli destinati all’incenerimento, allo smaltimento in discarica o all’utilizzo in un impianto di produzione di biogas o di compostaggio. Quindi, nel caso di specie, lo stallatico è un SOA disciplinato dal regolamento comunitario, ma, essendo destinato a produrre biometano, doveva restare soggetto alle norme contenute nella Parte IV del d.lgs. 152/2006.
Fatta questa premessa, il Tar ha però precisato che l’essere sottoposto alla disciplina di cui alla Parte IV, non significa necessariamente qualificarlo come rifiuto, potendo, invero, ricorrendone i presupposti di cui all’art. 184-bis, essere definito come sottoprodotto e, di conseguenza, gestibile al di fuori delle regole che governano i rifiuti. Il Tar ha, quindi, richiamato le fonti normative e regolamentari sopra elencate, in particolare il d.m. 264/2016 che annovera gli effluenti zootecnici tra le biomasse residuali che possono essere utilizzate come sottoprodotti in impianti energetici per la produzione di biogas, la l. 134/2012 (di conversione del d.l. 83/2012), che qualifica come sottoprodotto il digestato ottenuto dalla digestione anaerobica di effluenti di allevamento conferiti come sottoprodotto e il d.m. 5046/2016 secondo il quale il digestato destinato ad utilizzazione agronomica è considerato sottoprodotto qualora prodotto da impianti alimentati con una serie di materiali e sostanze, tra i quali figurano gli effluenti di allevamento.
Il Tar ha poi ricordato che le citate disposizioni avevano già portato la giurisprudenza amministrativa – che la sentenza condivide – a qualificare come sottoprodotti e non come rifiuti le deiezioni animali impiegate in processi di digestione anaerobica finalizzati alla produzione di biogas o di biometano[v]. Di conseguenza, nonostante l’esclusione di cui all’art. 185 non operi per gli effluenti di allevamento impiegati in impianti per la produzione di biogas, il Tar, qualificandoli come sottoprodotti, ha escluso l’applicabilità delle norme sulla VIA e rigettato il ricorso, precisando, alla fine, che il rispetto delle quattro condizioni di cui all’art. 184-bis sarebbe stato verificato dall’Autorità amministrativa nella fase di attivazione dell’impianto e non in quella, precedente, di rilascio dell’autorizzazione.
CONCLUSIONI
L’interpretazione del Tar Lazio è condivisibile quando afferma che la sottoposizione alla Parte IV, e dunque anche all’art. 184-bis ivi contenuto, non significhi automaticamente qualificare un residuo come rifiuto, potendo lo stesso, a patto che ricorrano le condizioni di legge, soddisfare la nozione di sottoprodotto. Restano tuttavia alcuni elementi di incertezza sui quali il legislatore potrebbe intervenire con una disciplina di riordino, sicuramente auspicabile stante la straordinaria rilevanza del tema che impatta tanto la gestione dei rifiuti, quanto l’attività agricola e di allevamento, quanto il settore strategico della produzione di energia da fonti rinnovabili.
Può infatti creare confusione aver qualificato, nel 2002, i residui di origine animale come sottoprodotti, quando cioè la nozione di sottoprodotto, dal punto di vista ambientale che qui rileva, ancora non aveva visto la luce. Ciò ha portato la giurisprudenza di legittimità ad assumere, negli anni, posizioni diverse. Inizialmente, convivevano due orientamenti: uno faceva leva sul principio di specialità sostenendo che la disciplina – speciale – sui SOA derogasse a quella generale sui rifiuti[vi], l’altro sosteneva l’applicazione di entrambe le discipline concorrenti, rimarcando che quella comunitaria sui SOA verteva unicamente sulla tutela sanitaria, mentre, per i profili ambientali, si rendeva necessario il soccorso della normativa generale sui rifiuti[vii]. Nel 2008 la Cassazione ha specificato che i SOA, in quanto tali, erano soggetti esclusivamente al Regolamento 1774/2002/CE e che la normativa sui rifiuti si sarebbe applicata solo ove destinati a smaltimento[viii]. In seguito, la Corte Suprema ha confermato questa posizione, specificando ulteriormente che la deroga di cui all’art. 185 in favore di altra normativa comunitaria «è riferita alla materia disciplinata dalla stessa (nella specie profili salutari e di polizia veterinaria) e che la esclusione dall’ambito dei rifiuti, in ogni caso, non riguarda i sottoprodotti di origine animale destinati alle varie forme di smaltimento citate dalla norma (incenerimento, smaltimento in discarica, utilizzo in un impianto di produzione di biogas o di compostaggio) e, cioè, quegli scarti di origine animale che devono essere qualificati rifiuti in base alla nozione dettata in materia dalla corrispondente normativa»[ix]. Nel 2012 la Cassazione ha aggiunto che «gli scarti di origine animali sono sottratti all’applicazione della normativa in materia di rifiuti, ed esclusivamente soggetti al Regolamento CE n. 1774/2002, solo se sono effettivamente qualificabili come sottoprodotti, ai sensi del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 183, comma 1, lett. n), mentre in ogni altro caso in cui il produttore se ne sia disfatto per destinarli allo smaltimento restano soggetti alla disciplina del Testo Unico in materia ambientale»[x]. La tesi è stata ribadita negli anni successivi dalla giurisprudenza di legittimità[xi] e dalla Consulta[xii]. Come detto in apertura, interpretare l’espressione sottoprodotto di origine animale di cui al Regolamento 2002 alla luce di una nozione identica, ma ad esso sopravvenuta e avente finalità, ambiti e presupposti diversi, non solo è arduo, ma non può che creare confusione nell’operatore e nell’interprete.
Inoltre c’è un secondo tema più generale sul quale andrebbe svolta una meditazione anche al fine di, eventualmente, riorganizzare le priorità. Come è noto, la gerarchia nella gestione dei rifiuti prevista all’art. 179 d.lgs. n. 152/2006, pone il recupero di rifiuti per produrre energia al penultimo posto, prima dello smaltimento. Ebbene, in questo preciso momento storico caratterizzato non solo da scelte radicali imposte dall’esigenza di fronteggiare gli effetti del cambiamento climatico, ma anche da eventi eccezionali che rendono l’approvvigionamento energetico particolarmente critico, sarebbe forse opportuno porre sullo stesso piano il recupero di rifiuti per produrre energia e il recupero inteso come riciclaggio (che oggi lo precede al terzo posto della gerarchia) e ciò a maggior ragione se si considera che le fonti richiamate dal Tar, in particolare il d.m. 264/2016, hanno di fatto già manifestato un favor in questa direzione incentivando la qualifica di certi residui come sottoprodotti proprio in ragione del fatto che gli stessi possono essere validamente impiegati nel settore energetico.
Infine, tornando, per chiudere, sulla sentenza, meriterebbe una riflessione il passaggio in cui la sentenza afferma che la verifica del rispetto delle quattro condizioni di cui all’art. 184-bis non debba avvenire in sede di rilascio dell’autorizzazione, bensì al momento della attivazione dell’impianto. È certamente corretto ritenere che l’autorizzazione muova dal presupposto che l’istante abbia contezza di quanto dichiara e sia, per l’effetto, consapevole che la qualifica di un residuo come sottoprodotto implichi, da parte sua, l’aver già accertato la sussistenza delle quattro condizioni di legge, tuttavia non è chiaro per quale ragione la verifica da parte dell’Autorità amministrativa (la stessa che ha rilasciato l’autorizzazione?) debba essere condotta al momento dell’attivazione e non, come avviene normalmente, in fase di esercizio da parte degli Enti di controllo.
SCARICA L’ARTICOLO IN PDF
2022.05.19 RGA_maggio_PERES_ 2022.03.23 TAR LAZIO SOA.rev1 (1)
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE
[i] Parte II, Allegato IV, lett. z.b), punto 7
[ii] Art. 52, co. 2-bis
[iii] Art. 22
[iv] Allegato I, Sezione 1
[v] Tar Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 14.06.2021, n. 328; Tar Emilia Romagna, Parma, 25.07.2013, n. 236; Tar Veneto, Sez. III, 09.02.2015 n. 155; Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 27.04.2015, n. 395; Consiglio di Stato, Sez. V, 07.10.2009, n. 6117
[vi] Cass. pen., sez. III, 11/07/2003, n. 29236
[vii] Cass. pen., sez. III, 15/06/2004, n. 26851
[viii] Cass. pen., sez. III, 04/12/2008, n. 45057
[ix] Cass. pen., sez. III, 24/03/2009, n. 12844; Cass. pen., sez. III, 22/12/2010, n. 44979; Cass. pen., Sez. feriale, Sent., (data ud. 28/07/2009) 19/08/2009, n. 33451
[x] Cass. pen., sez. III, 23/01/2012, n. 2710; Cass. pen., sez. III, 27/06/2012, n. 25364; Cass. pen., sez. III,
[xi] Cass. pen., sez. feriale, 12/08/2016, n. 34874
[xii] Corte cost., 10/04/2015, n. 58
