di Elisa Maria Volonté
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Brescia), Sez. I – 10 febbraio 2021, n. 142 – Pres. Gabbricci, Est. Garbari – Omissis S.p.A. (Avv.ti Capria, Marocco, Onofri) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico e Ministero della Salute (Avv. Distrettuale dello Stato), Regione Lombardia; Provincia di Mantova; Comune di Mantova; Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) Lombardia; ARPA Lombardia – Dipartimento di Mantova; Ispra – Istituto Superiore della Protezione e Ricerca Ambientale; ISS – Istituto Superiore di Sanità; A.S.L. 307 – A.S.L. della Provincia di Mantova (non costituiti in giudizio) e nei confronti di Comune di Virgilio; Comune di San Giorgio di Mantova; Ente Parco del Mincio (non costituiti in giudizio)
È illegittima la disposizione del verbale della Conferenza dei Servizi con la quale viene posto come obiettivo di bonifica per il mercurio un valore corrispondente al valore applicabile di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) quando tale obiettivo sia stato individuato in assenza dello svolgimento dell’analisi rischio specifica, in assenza dell’accertamento del superamento delle concentrazioni soglie di rischio applicabili (CSR) richiesto dall’articolo 240 d.lgs. 152/2006 per l’identificazione di un sito quale contaminato nonché su considerazioni generiche e prive di motivazione tecnica. Infatti, l’impianto normativo del d.lgs. 152/2006 richiede specificamente che gli obiettivi di bonifica, in caso di contaminazione di un sito, siano determinati sulla base delle caratteristiche intrinseche e reali del sito stesso, da ricavare tramite analisi specifiche e mirate.
Il T.A.R. Brescia accoglie nuovamente un ricorso avverso un verbale conclusivo di una Conferenza dei Servizi istruttoria, emanato nell’ambito del procedimento per gli interventi di bonifica del Sito di Interesse Nazionale “Laghi di Mantova e Polo Chimico”, con il quale sono stati fissati obiettivi di bonifica più stringenti rispetto a quelli richiesti dalla normativa di riferimento, con contestuale ordine di rimozione dei terreni interessati in capo alla società ricorrente, gestore della centrale termoelettrica di Mantova ubicata all’interno del relativo insediamento industriale petrolchimico.
Il giudizio in commento ha infatti come oggetto la richiesta di annullamento del verbale della Conferenza dei Servizi datato 28 maggio 2014, limitatamente al punto con il quale, a fronte dell’emersione di mercurio in alcuni limitati campioni di terreno, è stato identificato quale relativo obiettivo di bonifica il parametro di 5 mg/Kg, corrispondente alla concentrazione soglia di contaminazione (CSC) di riferimento per i siti industriali. Ciò in assenza e indipendente dallo svolgimento e dell’esito dell’analisi di rischio richiesta dall’articolo 242 d.lgs. 152/2006, il cui svolgimento era anzi previsto solo nel caso in cui non fosse stata possibile la rimozione dei terreni interessati dalla presenza di mercurio.
Il verbale della Conferenza dei Servizi oggetto di impugnazione si pone in linea con quanto stabilito da altre Conferenze dei Servizi, antecedenti, coeve o successive a quella oggetto del giudizio in analisi, attinenti sempre al Sito di Interesse Nazionale “Laghi di Mantova e Polo Chimico” e tutte oggetto di censura da parte del T.A.R. Brescia[i].
Come lamentato dalla ricorrente, con il verbale censurato le autorità avrebbero imposto parametri di bonifica per il mercurio in violazione di quanto previsto dal d.lgs. 152/2006, senza peraltro addurre alcuna motivazione specifica per l’innalzamento delle soglie di riferimento, sconfinando così dalle proprie competenze. Ed infatti, le amministrazioni coinvolte nella Conferenza dei Servizi avrebbero qualificato il sito automaticamente come contaminato, omettendo l’analisi di rischio richiesta dalla legge e prendendo come parametro il valore per il mercurio che, ai sensi del d.lss. 152/2006, avrebbe qualificato il medesimo esclusivamente come “potenzialmente contaminato”.
Le doglianze colgono nel segno: confermando i proprio precedenti giurisprudenziali, il T.A.R. Brescia riconosce ancora una volta che le previsioni impugnate contrastano con la normativa di riferimento per la bonifica dei siti inquinati e non sono supportate da adeguata motivazione.
Come previsto infatti dalla normativa in tema di bonifica di siti contaminati, le CSC rappresentano esclusivamente livelli di attenzione, da prendere come riferimento esclusivamente nella prima fase del procedimento di bonifica[ii], il cui superamento è solo sintomatico della possibile contaminazione di un sito. Contaminazione che deve essere accertata, in concreto, sulla base degli esiti delle attività di caratterizzazione e di analisi di rischio specifica[iii].
Questa mera “sintomaticità” delle CSC è ribadita dallo stesso impianto normativo strutturato dall’articolo 240 d.lgs. 152/2006, il quale definisce quale “sito potenzialmente contaminato”, quello in cui ci sia un superamento delle CSC, quale “sito contaminato” quello in cui ci sia un superamento delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) e infine quale “sito non contaminato” quello in cui la contaminazione rilevata nelle matrice ambientali risulti comunque inferiore ai valori delle CSR, determinate a seguito dell’analisi specifica di rischio sanitario e ambientale[iv].
Come chiarito quindi dall’assetto costruito dalle definizioni di cui al d.lgs. 152/2006, la contaminazione di un sito e i relativi parametri di bonifica non possono essere definiti sulla base delle CSC ma devono essere individuati sulla base delle CSR, le quali rappresentano i livelli di contaminazione specifici, individuati con l’analisi di rischio sito specifica, il cui superamento qualifica un sito come effettivamente contaminato con conseguente necessità di messa in sicurezza e la bonifica[v].
Alla luce di quanto sopra, il superamento delle CSC è solo sintomatico della contaminazione di un sito, qualificato quindi come “potenzialmente contaminato”, rendendo necessaria la caratterizzazione dello stesso nonché l’analisi di rischio sito specifica per l’individuazione delle CSR, ovverosia degli specifici limiti di concentrazione ritenuti compatibili con le specifiche caratteristiche del luogo.
Pertanto, dovendo gli obiettivi di bonifica essere il precipitato della caratterizzazione e dell’analisi di rischio, specifica e mirata basata sulle condizioni concrete del luogo, non può essere consentita l’individuazione di obiettivi di bonifica in livelli generici, disancorati dalla situazione reale[vi]. A maggior ragione nel caso in cui, come quello analizzato dal T.A.R., l’imposizione di tali obiettivi non sia stata assunta sulla base di congrue motivazioni e ragioni tecniche ma sia stata invece determinata su considerazioni generiche, riproposte per di più pedissequamente con riferimento ad altre aree del Sito di Interesse Nazionale: basti pensare, come ribadito dallo stesso T.A.R., che il mero superamento delle CSC non implica necessariamente un rilascio di mercurio nelle matrici ambientali del Sito di Interesse Nazionale.
Inoltre, diversamente dalle altre pronunce sulle corrispondenti prescrizioni imposte dalle rispettive Conferenze dei Servizi ad altre società sulla possibile contaminazione da mercurio del Sito di Interesse Nazionale “Laghi di Mantova e Polo Chimico”, nella sentenza in commento il T.A.R. non analizza la seppur lamentata incompatibilità dell’impugnata previsione del verbale della Conferenza dei Servizi con le disposizioni di cui alla Convenzione di Minamata sulla protezione della salute e dell’ambiente dalle emissioni e dai rilasci antropogenici di mercurio e dei suoi composti, entrata in vigore il 16 agosto 2017 e ratificata dall’Italia con la recente legge 8 ottobre 2020, n. 134.
Secondo la ricorrente, la prescrizione censurata sugli obiettivi di bonifica non può trovare legittimazione nemmeno sulla base delle politiche europee ed internazionali per la riduzione del mercurio dalle fonti potenzialmente inquinanti, ivi inclusa appunto la Convenzione di Minamata la quale, diversamente da quanto asserito dalle autorità, non fissa obiettivi vincolanti di bonifica.
Al contrario, come confermato dal T.A.R. nelle altre pronunce sugli obiettivi di bonifica per il mercurio relativamente al Sito di Interesse Nazionale “Laghi di Mantova e Polo Chimico”, la Convenzione di Minamata definisce una strategia per i siti contaminati da mercurio che è sostanzialmente basata sull’analisi di rischio e su considerazioni costi/benefici[vii], fondando quindi le strategie di intervento in caso di inquinamento da mercurio proprio su quelle analisi di rischio ambientale la cui necessità è stata esclusa dai verbali delle Conferenza dei Servizi oggetto di censura da parte delle destinatarie.
Per il testo della sentenza (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato
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Note:
[i] Si veda in tal senso T.A.R. Lombardia (Brescia), Sez. I, 25 agosto 2016, n. 1144; Sez. I, 29 agosto 2016, n. 1160 e n. 1161; Sez. I, 3 settembre 2019, n. 793.
[ii] In tal senso, T.A.R, Lombardia (Brescia), Sez. I, 3 settembre 2019 n. 793.
[iii] Più precisamente, l’articolo 240 comma 1 lett. b) d.lgs. 152/2006 definisce le CSC quali “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito specifica, come individuati nell’Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto. Nel caso in cui il sito potenzialmente contaminato sia ubicato in un’area interessata da fenomeni antropici o naturali che abbiano determinato il superamento di una o più concentrazioni soglia di contaminazione, queste ultime si assumono pari al valore di fondo esistente per tutti i parametri superati”.
[iv] Di seguito le definizioni riportate rispettivamente al comma 1, lett. d), e) e f) dell’articolo 240 d.lgs. 152/2006: “sito potenzialmente contaminato: un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”; “sito contaminato: un sito nel quale i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinati con l’applicazione della procedura di analisi di rischio di cui all’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, risultano superati”; e “sito non contaminato: un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrice ambientali risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) determinate a seguito dell’analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica”.
[v] Più precisamente, l’articolo 240 comma 1 lett. c) d.lgs. 152/2006 definisce le CSR quali “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il sito”.
[vi] C.f.r. T.A.R. Brescia, Sez. I, n. 793/2019 e T.A.R. Lombardia (Brescia), Sez. I, 25 agosto 2016, n. 1144.
[vii] C.f.r. T.A.R. Brescia, Sez. I, n. 793/2019 e Sez. I, n. 1144/2016.
