TAR Liguria – Sez. I, sent. n. 201 del 25.02.2025
«Ai sensi dell’art. 253, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, nell’ipotesi di bonifica d’ufficio da parte dell’amministrazione, il privilegio speciale immobiliare sulle aree e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi l’impossibilità o l’infruttuosità delle azioni di rivalsa verso il soggetto responsabile. Tale disposizione si applica anche nelle fattispecie di utilizzo di fondi concessi per la riqualificazione dei siti orfani in base al D.M. n.269/2020, il cui art. 6, comma 4, stabilisce che l’ente beneficiario delle risorse ripete le spese sostenute nei confronti dell’autore della contaminazione, rinviando espressamente all’art. 253 cit.
È illegittimo il provvedimento con cui l’Amministrazione municipale ha stabilito di esercitare i poteri di rivalsa in via generale e, quindi, con riguardo non solo all’autore dell’inquinamento, ma anche al proprietario incolpevole.
Non ricorrono gli estremi della gestione di affari altrui ex art. 2028 cod. civ. in primo luogo perché non sussiste il presupposto della spontaneità dell’intervento del gestore, il quale deve agire senza essere obbligato. In secondo luogo, dalla negotiorum gestio origina un’obbligazione di facere e non di dare una somma per equivalente nummario, sicché, essendo sicuramente venuto meno l’ (asserito) obbligo di fare del proprietario incolpevole per effetto dell’apertura della procedura concorsuale, sulla liquidazione giudiziale non può in ogni caso gravare alcuna obbligazione pecuniaria sostitutiva.»
la vicenda
Dal 1929 al 1984 ha operato nel sito una raffineria[i] la quale, nel 1996, cedeva la proprietà a una società terza che nel 1998 stipulava con il Comune una convenzione urbanistica per la riqualificazione del comparto[ii]. Nel 1999 l’Amministrazione comunale, accertata una contaminazione, ordinava al nuovo e al precedente proprietario di dare corso alla bonifica. Il nuovo proprietario avviava gli interventi che però, qualche tempo dopo, interrompeva. Di conseguenza, nell’anno 2003, il Comune emanava una nuova diffida nei confronti della vecchia proprietà (più precisamente, della società che, nel frattempo, l’aveva incorporata) in quanto ritenuta responsabile. La società si attivava come da ordine.
Un paio d’anni più tardi, l’odierna ricorrente – intenzionata a incorporare la proprietaria – stipulava con la vecchia proprietà, al momento procedente, un accordo con il quale si impegnava, a fronte di un corrispettivo di quindici milioni di euro, a subentrare nel procedimento di bonifica e a portarlo a compimento. Il Comune acconsentiva alla voltura del progetto di bonifica, precisando però che la precedente proprietaria non si sarebbe, in questo modo, liberata delle responsabilità gravanti per legge in quanto responsabile dell’inquinamento.
Nel 2013 anche la ricorrente, che in forza dell’accordo era subentrata nel procedimento di bonifica, interrompeva le operazioni. Per questo motivo la Regione, stante l’inerzia tanto della ricorrente obbligata contrattualmente, quanto della responsabile obbligata per legge, inseriva l’area nell’elenco dei c.d. siti orfani di cui al D.M. n. 269/2020 al fine di accedere alle risorse stanziate dal PNRR.
Arriviamo così al provvedimento gravato. Con determinazione dell’agosto 2023, l’Amministrazione comunale, decide di esercitare i poteri sostitutivi di bonifica ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. 152/2006, nonché i poteri di rivalsa nei confronti tanto del responsabile quanto del nuovo proprietario subentrato, iscrivendo sul sito l’onere reale previsto dall’art. 253 del d.lgs. n. 152/2006. Il nuovo proprietario impugnava il provvedimento la cui legittimità veniva invece sostenuta sia dall’amministrazione resistente che dalla controinteressata ritenuta responsabile.
La sentenza, che ha accolto il motivo di ricorso che contestava la legittimità della rivalsa esercitata verso il nuovo proprietario, offre spunti di riflessione sul tema, appunto, della rivalsa, dell’art. 253 in generale, degli accordi tra privati e di quelli tra privati e pubblica amministrazione, nonché di altro ancora.
la rivalsa
Correttamente il Tar ricorda che, in caso di bonifica d’ufficio da parte dell’amministrazione[iii], il privilegio speciale immobiliare e la ripetizione delle spese possono essere esercitati nei confronti del proprietario incolpevole solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi l’impossibilità o l’infruttuosità delle azioni di rivalsa verso il soggetto responsabile. Il dato letterale dell’art. 253, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006[iv] – in applicazione del principio chi inquina paga – è, infatti, chiaro quando afferma che «Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». In particolare, il Collegio ha ritenuto carente il provvedimento quanto alla motivazione, per non avere il Comune indicato quali ragioni gli avrebbero impedito il recupero delle spese direttamente dal responsabile dell’inquinamento.
l’onere reale e i c.d. siti orfani
Il Collegio ha invece rigettato la tesi della ricorrente che deduceva l’illegittimità anche dell’imposizione dell’onere reale. Osservava la ricorrente che, stante il finanziamento previsto dal PNRR e accordato, avrebbe dovuto trovare applicazione il comma 5 dell’art. 253 a mente del quale le disposizioni dei commi 1 e 2 dell’art. 253 non si applicano agli interventi della P.A. assistiti da contributi pubblici (art. 253 co. 5: «Gli interventi di bonifica dei siti inquinati possono essere assistiti, sulla base di apposita disposizione legislativa di finanziamento, da contributi pubblici entro il limite massimo del cinquanta per cento delle relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali. Ai predetti contributi pubblici non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2»).
La sentenza non ha condiviso l’argomento ed ha osservato che l’art. 253 si applica anche in caso di concessione di fondi per la riqualificazione dei c.d. siti orfani in base al D.M. n. 269/2020 e ciò in quando l’art. 6, comma 4, del citato Decreto rinvia espressamente all’art. 253.
Va rammentato che i c.d. siti orfani sono definiti all’art. 2 del D.M. n. 269/2020 come siti potenzialmente contaminati «in cui non è stato avviato o si è concluso il procedimento di cui all’articolo 244 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero di cui all’articolo 8 del decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, per il quale il responsabile dell’inquinamento non è individuabile o non provvede agli adempimenti previsti dal titolo V, parte quarta, del medesimo decreto legislativo, ovvero agli adempimenti previsti dal decreto ministeriale 1 marzo 2019, n. 46, e non provvede il proprietario del sito né altro soggetto interessato». Ai sensi del summenzionato art. 2 co. 1 lett. b) possono essere altresì qualificati come siti orfani le aree in cui i soggetti di cui agli artt. 242 e 245, dopo aver attivato le procedure di bonifica, non abbiano concluso gli interventi, esattamente come nel caso deciso. Quanto alla ripetizione delle spese sostenute dall’amministrazione, gli interventi effettuati nei siti orfani sono interventi in danno dell’obbligato come chiarito dall’art. 6, co. 4, del Decreto («Si procede, in ogni caso, alla ripetizione delle spese sostenute nei confronti del responsabile della contaminazione, anche se successivamente individuato, a cura del beneficiario delle risorse. Si applicano le disposizioni di cui all’articolo 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»).
Ebbene, al riguardo il Collegio ha precisato che «l’art. 253, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006 stabilisce l’inapplicabilità dell’onere reale nell’ipotesi in cui il contributo pubblico per la bonifica sia a fondo perduto. Come si è detto, invece, il finanziamento PNRR di €6.471.523,17 ottenuto dal Comune di La Spezia rientra nel programma di riqualificazione dei siti orfani di cui al D.M. n. 269/2020 (supra, § 1), il cui art.6, comma 4, rinvia alle regole ordinarie sulla ripetizione delle spese e sui meccanismi di garanzia (II motivo) […] il finanziamento può senz’altro coprire più del 50% dei costi della bonifica, poiché non si tratta di un contributo a fondo perduto e, quindi, non opera la limitazione di cui all’art. 253, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006». In altre parole, secondo il Tar, dal momento che questo finanziamento non ha fatto venire meno l’obbligo di agire nei confronti del responsabile per il recupero delle spese, tale finanziamento non potrebbe dirsi, per questa ragione, “a fondo perduto”, il che è quantomeno opinabile. Vediamo ora gli argomenti proposti dalla controinteressata per sostenere la legittimità del provvedimento.
la convenzione urbanistica
La sentenza ricorda che la ricorrente aveva acquistato il compendio nel 1996 e nel 1998 aveva stipulato con il Comune una convenzione urbanistica. Oggi non sono rare le convenzioni urbanistiche che pongono tra gli obblighi in capo alla parte privata, interessata allo sviluppo immobiliare e non responsabile dell’inquinamento, anche quello di bonificare l’area. Tuttavia, dal testo della sentenza non si evince se, nel caso concreto, la convenzione prevedesse effettivamente un obbligo in tal senso. Forse no, perché in caso contrario, la sentenza avrebbe probabilmente speso qualche parola, considerato che il tema è stato più volte affrontato dalla giurisprudenza. Ed invero, secondo alcune pronunce, queste convenzioni fanno sorgere un onere di bonifica di fonte negoziale, distinto da quello del responsabile di fonte legale (Tar Pescara n. 86/2019, Trga Trento n. 202/2016, Tar Lombardia n. 1373/2014, Tar Veneto n. 255/2014, Tar Friuli-Venezia Giulia n. 6/2011). Secondo il Tar Lombardia è, infatti, «possibile che un obbligo di bonifica sorga a carico di soggetti privati non autori dell’inquinamento anche da fonte contrattuale o negoziale in senso lato, in particolare attraverso l’approvazione di piani urbanistici, dai quali derivi per il privato un obbligo di bonifica a fronte spesso di vantaggi riconosciuti dall’Amministrazione sul futuro utilizzo dell’area» (n. 1297/2016; nello stesso senso Tar Milano n. 1652/2015, Tar Toscana n. 1635/2015 e Tar Veneto n. 65/2017). È stato inoltre osservato che l’obbligo permane anche se la convenzione è scaduta, atteso, infatti, che «la scadenza dei piani attuativi ha rilievo esclusivo sui profili di conformazione del territorio non attuati, ma non esime dall’adempimento delle obbligazioni concernenti la realizzazione di opere funzionali all’operatività di quanto realizzato, si tratti di opere di urbanizzazione o di altri interventi comunque necessari al completamento delle opere realizzate» (Tar Toscana n. 1265/2021).
gli accordi tra privati e la gestione di affari altrui
Nel caso concreto la controinteressata aveva posto l’accento sul fatto di avere concluso, nel 2005, un accordo di natura privatistica con il quale, a fronte del corrispettivo di quindici milioni di euro, la nuova proprietaria si era impegnata a subentrare nel procedimento, come poi effettivamente avvenuto con formale comunicazione agli Enti e prosecuzione degli interventi che, però, la stessa ha, tempo dopo, interrotto. Ad avviso della controinteressata avrebbero dovuto, pertanto, trovare applicazione le regole codicistiche sulla gestione di affari altrui, come una parte della giurisprudenza aveva affermato[v].
Orbene, secondo la sentenza del Tar Liguria l’istituto della negotiorum gestio non poteva trovare applicazione nel caso concreto perché «non sussiste il presupposto della spontaneità dell’intervento del gestore, il quale deve agire senza essere obbligato» e ciò in quanto la ricorrente aveva dato corso alla bonifica in quanto obbligata dal contratto siglato con la controinteressata, non già con il Comune.
Ebbene, è pacifico che l’obbligo di bonifica gravante ex lege sul responsabile non possa essere ceduto ed è dunque corretto affermare che un eventuale accordo privatistico in questo senso non avrebbe alcuna efficacia liberatoria per l’inquinatore[vi], tuttavia affermare che tale impegno contrattuale non abbia alcun effetto rispetto al Comune non sembra del tutto condivisibile.
Ed invero, se la giurisprudenza ha ritenuto che l’obbligo di bonifica nasca per il semplice fatto di essersi attivati spontaneamente ex art. 245, l’esistenza di un contratto dovrebbe, semmai, rafforzare l’obbligo e non farlo venir meno. Il punto è che l’applicabilità dell’istituto della gestione di affari altrui appare davvero poco sostenibile[vii], mentre meriterebbe adeguata considerazione il fatto che, applicando istituti civilistici, l’impegno assunto dal subentrante potrebbe essere letto, dal punto di vista dell’Ente Pubblico creditore dell’esecuzione delle opere di bonifica, come un accollo privo di efficacia liberatoria[viii]. In altre parole, non si tratterebbe di sostituire il debitore per legge con un debitore per contratto, ma semplicemente di aggiungere il secondo al primo, con la conseguenza che, qualora rimangano entrambi inerti, la rivalsa potrebbe essere esercitata nei confronti di tutti e due.
la procedura concorsuale
Vi è un secondo argomento addotto dalla sentenza per escludere la gestione di affari altrui: «dalla negotiorum gestio origina un’obbligazione di facere e non di dare una somma per equivalente nummario, tant’è vero che, secondo le stesse sentenze che pongono a carico del proprietario incolpevole l’onere diportare a compimento il risanamento del sito, quest’ultimo ha diritto di rivalersi nei confronti dell’autore della contaminazione […]. Sicché, essendo sicuramente venuto meno l’(asserito) obbligo di fare […] per effetto dell’apertura della procedura concorsuale, sulla liquidazione giudiziale non può in ogni caso gravare alcuna obbligazione pecuniaria sostitutiva».Non è questa la sede per affrontare il tema complesso e controverso degli obblighi di rilevanza ambientale nelle procedure concorsuali, ma è evidente che, con il passaggio di cui sopra, il Tribunale sia andato in contrasto con quanto affermato dall’Adunanza Plenaria nella nota sentenza n. 3/2021[ix].
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE:
[i] Il cui proprietario/esercente era negli anni mutato per effetto di operazioni di fusione per incorporazione
[ii] Questa società verrà incorporata, nel 2007, dall’odierna ricorrente.
[iii]Art. 250 del d.lgs. 152/2004: «1.Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissati dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica entro il termine di novanta giorni dalla mancata individuazione del soggetto responsabile della contaminazione o dall’accertato inadempimento da parte dello stesso. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le regioni possono istituire appositi fondi nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio. 1-bis. Per favorire l’accelerazione degli interventi per la messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale e di tutela del territorio e delle acque, le Autorità di bacino distrettuali, le regioni, le province autonome e gli enti locali individuati quali soggetti beneficiari e/o attuatori, previa stipula di appositi accordi sottoscritti con il Ministero della transizione ecologica ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, possono avvalersi, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente sui propri bilanci e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, attraverso la stipula di apposte convenzioni, delle società in house del medesimo Ministero».
[iv] Art. 253 del d.lgs. 152/2006: «1. Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi degli articoli 250 e 252, comma. L’onere reale viene iscritto nei registri immobiliari tenuti dagli uffici dell’Agenzia del territorio a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. 2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile. 3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità. 4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l’osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito. 5. Gli interventi di bonifica dei siti inquinati possono essere assistiti, sulla base di apposita disposizione legislativa di finanziamento, da contributi pubblici entro il limite massimo del cinquanta per cento delle relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali. Ai predetti contributi pubblici non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2».
[v] Secondo il Tar Brescia l’assunzione spontanea degli interventi di bonifica è ascrivibile all’istituto della gestione d’affari altrui previsto all’art. 2028 c.c. a mente del quale «Chi, senza esservi obbligato, assume scientemente la gestione di un affare altrui, è tenuto a continuarla e a condurla a termine finché l’interessato non sia in grado di provvedervi da se stesso» (sentenza n. 831/2019). Il Tar Brescia ha, infatti, specificato che è sufficiente «che vi sia la consapevolezza dello stato di contaminazione dell’area e della necessità di eseguire la bonifica secondo le direttive stabilite dall’amministrazione». Nel medesimo senso anche il Consiglio di Stato ha affermato che «l’attività utilmente iniziata dal proprietario incolpevole deve essere proseguita fin quando perduri l’absentia domini e dunque fino a quando l’Amministrazione non individui e faccia subentrare l’autore dell’inquinamento» (sentenza n. 1110/2024). Conforme anche il Tar Lazio (sentenza n. 5782/2024) secondo il quale rileva «il fatto che il proprietario non responsabile si sia assunto specifici impegni pubblici nei confronti dell’Amministrazione competente, e non meri impegni negoziali privatistici nei confronti di un soggetto privato terzo (ivi incluso il soggetto privato responsabile dell’inquinamento)». Altra giurisprudenza amministrativa è di diverso avviso e ritiene invece l’impegno spontaneamente assunto dal soggetto non responsabile «prosegue solo fino a quando permanga l’adesione dell’interessato, sicché, qualora sopravvenga, come nel caso di specie, l’indisponibilità del proprietario, la procedura si arresta e l’amministrazione non dispone di poteri autoritativi diretti ad imporre misure correlate all’attuazione di interventi programmati ai sensi del citato art. 245» (Tar Lombardia n. 1768/2014 e n. 1529/2015). La giurisprudenza civile sostiene che «non può ritenersi sussistente una negotiorum gestio per il fatto che il gestore tratti un affare proprio che, solo per qualche indiretta o remota interferenza, interessi anche colui che pretende di essere il dominus (Cassazione, 13 febbraio 1978, n. 667), ma deve ribadirsi che la negotiorum gestio, ai sensi e agli effetti degli artt. 2028 ss., postula che l’attività venga svolta per curare gli interessi di altro soggetto e – pertanto – non è configurabile quando ricorra una contrapposizione dei rispettivi interessi (cfr. Cass., 26 marzo 1980, n. 2002, nonché Cass., 13 marzo 1964, n. 550)» (Cassazione civile n. 7278/1997).
[vi] L’assenza di effetti liberatori è stata confermata dalla giurisprudenza: «l’attivazione a titolo convenzionale della società proprietaria dell’area non ha fatto in alcun modo venir meno gli obblighi di bonifica gravanti ex lege sul soggetto cui è imputabile l’inquinamento» (n. 313/2017). Ciò vale vieppiù nel caso concreto, posto che il Comune, come si legge nella sentenza, ha precisato, rilasciando il nulla osta alla volturazione del progetto, di non sollevare il soggetto inquinatore dalle sue responsabilità discendenti ex lege.
[vii] La tesi che sostiene l’applicazione dell’istituto della gestione d’affari altrui non appare condivisibile per le ragioni illustrate in altro contributo apparso su questa Rivista al quale si rimanda (F. Peres Obbligo di bonifica e gestione d’affari altrui RGA Online, aprile 2024, n. 52).
[viii] Art. 1273 codice civile: «Accollo. Se il debitore e un terzo convengono che questi assuma il debito dell’altro, il creditore può aderire alla convenzione, rendendo irrevocabile la stipulazione a suo favore. L’adesione del creditore importa liberazione del debitore originario solo se ciò costituisce condizione espressa della stipulazione o se il creditore dichiara espressamente di liberarlo. Se non vi è liberazione del debitore, questi rimane obbligato in solido col terzo. In ogni caso il terzo è obbligato verso il creditore che ha aderito alla stipulazione nei limiti in cui ha assunto il debito, e può opporre al creditore le eccezioni fondate sul contratto in base al quale l’assunzione è avvenuta».
[ix] In tale circostanza, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo un ordine di rimozione rifiuti imposto al curatore fallimentare. Nonostante il tema fosse l’abbandono di rifiuti, i giudici di palazzo Spada hanno sostenuto che «entro questi termini, la bonifica costituisce uno strumento pubblicistico teso non a monetizzare la diminuzione del relativo valore, ma a consentirne il recupero materiale. Ne discende che nella bonifica emerge la funzione di reintegrazione del bene giuridico leso propria della responsabilità civile, che evoca il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., previsto per il danno all’ambiente dell’art. 18, comma 8, L. n. 349-1986». Secondo la A.P., tale impostazione, coerentemente con la giurisprudenza comunitaria, comporta che la «responsabilità della curatela fallimentare – nell’eseguire la bonifica dei terreni di cui acquisisce la detenzione per effetto dell’inventario fallimentare dei beni […] ex artt. 87 e ss. L.F. – può analogamente prescindere dall’accertamento dell’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta e il danno constatato».
