Apertura di un fast food in area sottoposta a vincolo paesaggistico e tutelata come sito unesco: è necessaria l’autorizzazione

26 Feb 2022 | giurisprudenza, amministrativo

di Linda Gavoni

Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641 – Pres. Volpe; Est. Ponte – Immobilflora S.r.l. (avv.ti Floridi, Gattamelata e Falasca) e Mcdonald’S Development Italy Llc (avv.ti Delli Santi e Renna) c. Roma Capitale (avv. Sabato), MIBAC (Avvocatura Generale dello Stato), Regione Lazio (n.c.) e nei confronti di Codacons e Associazione Articolo 32-97 (avv.ti Giuliano e Rienzi)

Il progetto volto alla riqualificazione di un edificio e al risanamento ambientale dell’area limitrofa preordinato alla realizzazione di un ristorante appartenente ad una nota catena di fast food necessita imprescindibilmente dell’autorizzazione paesaggistica nel caso in cui l’area risulti essere tutelata dal piano territoriale paesaggistico ex art. 134, comma 1, lett. c) D.Lgs. n. 42/2004 ed inclusa nel centro storico di Roma tutelato come sito Unesco.

La pronuncia in commento pone in evidenza un importante principio in materia di tutela paesaggistica sancito tanto dal Legislatore quanto dalla giurisprudenza amministrativa, in base al quale ogni intervento comportante modifiche o pregiudizio all’aspetto esteriore delle aree vincolate è necessariamente assoggettato al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 (1).

Nel caso di specie, la vicenda trae origine dalla volontà della società proprietaria e della società conduttrice di un immobile sito a Roma all’interno del Parco della Caffarella di effettuare un intervento di riqualificazione dell’edificio, con cambio d’uso da commerciale/servizi (uffici) a pubblico esercizio e contestuale risanamento ambientale dell’area limitrofa, al fine di consentire l’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande appartenente ad una nota catena di fast food.

Una volta ottenuti i prescritti riscontri favorevoli da parte delle amministrazioni interessate (2) e in considerazione del silenzio serbato dall’amministrazione capitolina con riferimento alla SCIA alternativa al permesso di costruire del 31 ottobre 2018 (e alla successiva SCIA in variante presentata in data 8 maggio 2019), le parti hanno proceduto alla stipula del contratto definitivo di locazione dell’immobile e, in subordine, all’avvio dei lavori volti alla realizzazione dell’intervento suddetto.

Successivamente sono stati notificati alle parti in primis la determinazione del Direttore Generale della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, mediante cui è stata ordinata la sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 150, comma I, D.Lgs. n. 42/2004 (3) e in secundis il provvedimento del MIBAC (emanato in data 30 luglio 2019 e notificato il successivo 5 agosto 2019), tramite cui venivano disposti:

  • l’annullamento d’ufficio, in autotutela, del parere reso dalla Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma in data 24 luglio 2018, sulla scorta del combinato disposto di cui agli artt. 21 octies, comma I e 21 nonies, comma I, L. n. 241/1990 nonché
  • l’avocazione del procedimento di autorizzazione, ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. n. 42/2004, dei lavori di riqualificazione e risanamento ambientale dell’area su cui sorge l’immobile in contestazione e della complessiva attività di tutela concernente tale area.

La motivazione alla base dei suddetti provvedimenti ministeriali è da rinvenirsi nel fatto che la porzione di territorio su cui sorge l’edificio coinvolto “ricade totalmente entro il perimetro del PTP 15/12 ‘Valle della Caffarella, Appia Antica ed acquedotti’ (4), approvato con DCR del Lazio n. 70 del 10 febbraio 2010” (5).

Sulla scorta di tale circostanza e in considerazione del vincolo esistente sull’area in questione, ne discende che “ogni opera che dovesse interessare l’area […] sarebbe da considerarsi abusiva, in quanto priva dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004”, a norma del quale i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge o in base alla legge, “hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendono intraprendere, corredato dalla prescritta autorizzazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuto l’autorizzazione”.
Alla luce dei provvedimenti amministrativi adottati dal MIBAC, anche l’amministrazione capitolina ha dato avvio in data 2 agosto 2019 al procedimento di annullamento in autotutela del proprio parere paesaggistico precedentemente reso.

Avverso tali atti la società proprietaria e la società conduttrice dell’immobile in contestazione hanno proposto duplice ricorso al giudice di prime cure, il quale tuttavia ha confermato la legittimità dell’operato del MIBAC. Sono quindi stati presentati due distinti appelli (in seguito riuniti) al Consiglio di Stato, per la riforma di quanto sancito dal giudice amministrativo in primo grado.

Tra i vari motivi proposti le parti appellanti hanno lamentato in particolare l’erronea valutazione dei rapporti tra PTP 15/12 e PTPR, quest’ultimo adottato giuste dd.GG.RR. nn. 556/2007 e 1025/2007 e approvato con DCR del Lazio n. 5 del 21 aprile 2021 (6). In quest’ottica, è stato posto anzitutto rilievo alle indicazioni formulate dal Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – U.O. Permessi di Costruire – Ufficio Autorizzazioni Paesaggistiche del Comune di Roma, a detta del quale “i lavori di cui trattasi, ai sensi dell’art. 43 co 15 delle norme del PTPR e dell’art. 134 del D.Lgs. 42/04, non necessitano della Autorizzazione Paesaggistica, di cui all’art. 146 del D.Lgs. 42/04, in quanto per i beni paesaggistici in questione si applicano le norme di tutela del Piano generale di gestione degli insediamenti storici iscritti nella lista dell’Unesco”.  La preminenza della disciplina del PTPR rispetto alle previsioni contenute nel PTP 15/12 è stata altresì argomentata dalle parti appellanti sulla scorta di quanto previsto dall’art. 7, comma V, delle NdA del PTPR citato, in base al quale – per la parte del territorio interessato dai beni paesaggistici individuati ai sensi dell’art. 134, comma I, lett c) del Codice Urbani – si applica, a decorrere dall’adozione, esclusivamente la disciplina di tutela del PTPR, che non prevede il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (7).

Tuttavia, le censure formulate delle parti appellanti non sono state accolte dal Consiglio di Stato. Nello specifico, i giudici hanno evidenziato con riferimento all’individuazione della disciplina pianificatoria e paesaggistica applicabile quanto segue:

  • l’immobile in contestazione sorge su di un’area che risulta essere tutelata dal PTP n. 15/12, le cui NTA (art. 46) statuiscono espressamente la necessaria sottoposizione al procedimento di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 per qualsiasi tipologia di intervento (8);
  • non è condivisibile la tesi prospettata circa la preminenza del PTPR sul PTP n. 15/12, posto che quest’ultimo non solo non è ricompreso tra quelli oggetto di adeguamento (9) ma che è oltretutto lo stesso PTPR a porre una norma derogatoria rispetto alle statuizioni generali di cui all’art. 7, comma V, delle proprie NdA con specifico riferimento alla porzione di territorio in cui risulta ricompreso l’immobile interessato dal progetto presentato dalle parti appellanti (10);
  • la qualificazione edilizia dell’intervento proposto dalla società proprietaria e dalla società conduttrice dell’edificio coinvolto – oltre a non corrispondere alla reale portata delle modificazioni interessanti l’immobile (trattasi, infatti, non di un mero restauro conservativo, bensì di una riqualificazione del bene e di un contestuale risanamento ambientale dell’area limitrofa) – è una circostanza di per sé inidonea ad escludere in radice la necessità di autorizzazione paesaggistica (11).

Parimenti, anche le censure mediante cui le parti appellanti hanno contestato la sussistenza dei presupposti del potere esercitato dagli organi ministeriali (sia in termini di avocazione che di annullamento in autotutela dei pareri favorevoli precedentemente resi dagli organi periferici) sono state respinte dal Consiglio di Stato.
Come sottolineato dai giudici, l’esercizio del potere di avocazione “oltre a trovare generale fondamento nella disciplina richiamata [negli atti oggetto di impugnazione], risulta [infatti] accompagnato dai relativi presupposti della necessità e urgenza di intervenire, a fronte della evocata eco mediatica e dell’inizio dei lavori di trasformazione dell’area soggetta alla disciplina richiamata” (12).
Per quanto concerne infine l’esercizio (legittimo) dell’autotutela amministrativa, nel caso di specie sono ravvisabili tutti i presupposti richiesti dalla normativa vigente, ovverosia: (i) mancato rilascio dell’autorizzazione ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 (circostanza che determina l’inefficacia dell’assenso edilizio reso); (ii) avvio dei lavori di trasformazione dell’area senza alcun consolidamento degli stessi, con conseguente connessa valutazione della relativa situazione giuridica dei privati interessati; (iii) sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dei pareri precedentemente espressi dalle singole soprintendenze, connesso alla tutela dell’area e del contesto culturale coinvolto.

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RGA Online_febbraio 2022_GAVONI LINDA

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul PDF in allegato.

CdS 8641-2021

  1. Ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 30 marzo 2020, n. 1293. Nella pronuncia de qua, il G.A. campano evidenzia in particolare che “con il termine paesaggio il legislatore [ha] inteso designare una determinata parte del territorio che, per le sue caratteristiche naturali e/o indotte dalla presenza dell’uomo, è ritenuta meritevole di particolare tutela, che non può ritenersi limitata al mero aspetto esteriore o immediatamente visibile dell’area vincolata, così che ogni modificazione dell’assetto del territorio, attuata attraverso qualsiasi tipo di opera, è soggetta al rilascio della prescritta autorizzazione”. In termini analoghi, vedasi anche T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. II, 26 gennaio 2017, n. 93.
  2. Nello specifico, l’istanza ha ottenuto il parere favorevole della Soprintendenza Speciale per il Colosseo e l’Area archeologica di Roma (dd. 6 febbraio 2017) in relazione ai profili archeologici, della Soprintendenza Capitolina ai Beni Culturali (dd. 17 agosto 2017), competente ad esprimersi per il vincolo di Carta della Qualità nonché della Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma (dd. 24 luglio 2018), titolata ad esprimersi relativamente al vincolo diffuso ex art. 24 delle NTA del PRG di Roma.
  3. La determinazione de qua, assunta in data 31 luglio 2019 e notificata alle parti nella medesima data, è stata adottata in esercizio del potere di avocazione di cui agli artt. 16, comma 1, lett. e) D.Lgs. n. 165/2001 e 2, comma I, secondo periodo del D.M. n. 44/2016.
  4. La relazione, le NTA, gli allegati e gli elaborati prescrittivi dello strumento urbanistico citato sono fruibili al seguente link: https://www.regione.lazio.it/enti/urbanistica/ptp-15-12
  5. Nello specifico, la porzione di territorio suddetta è sottoposta alle “prescrizioni particolari per le zone a tutela orientata” di cui alla sottozona TOc.3 (art. 40 NTA), le quali stabiliscono che “nella sottozona TOc.3 si prevede la riqualificazione complessiva dell’intera sottozona in modo da creare un’area di rispetto più ampia per le Terme di Caracalla, creando un unico parco, delocalizzando lo Stadio delle Terme posto a nord e l’area dei vivai posta a sud. L’area così liberata deve essere mantenuta a prato, la viabilità carrabile lungo il margine delle Terme deve essere eliminata. Deve essere ripristinato il tracciato della Via Appia Antica e riportato in superficie il corso dell’Acqua Mariana secondo il tracciato rappresentato nelle tavole serie E VII, E VIII”.
  6. La delibera consiliare di approvazione del PTPR, la relazione, le NdA, gli allegati e le tavole sono disponibili al seguente link: https://www.regione.lazio.it/enti/urbanistica/ptpr
  7. Per completezza, si precisa che l’art. 7 delle NdA del PTPR pubblicato sul sito della Regione Lazio non menziona più il comma V, contemplando unicamente tre commi.
  8. Per completezza, giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa è pacifica nell’affermare che il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma è possibile solo per gli interventi che non comportino creazione di superfici utili o volumi o aumento di quelli legittimamente realizzati. Per approfondimenti, vedasi ex multisA.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 2 febbraio 2021, n. 697 e Sez. VIII, 21 gennaio 2020, n. 268. Sul punto, vedasi anche L. SPALLINO, Piscine in aree vincolate ai fini paesaggistici: necessitano di autorizzazione e non sono sanabili, in questa Rivista, 2020, 9.
  9. Oltretutto, la specialità del PTP n. 15/12 – tale da consentirgli di essere preservato da qualsiasi soppressione e/o adeguamento conseguente all’entrata in vigore del PTPR approvato – è rimarcata anche dalla delibera consiliare n. 5 del 21 aprile 2021 di approvazione del citato PTPR: a tal proposito si rinvia al ‘considerando’ iniziale di cui a pag. 3 (“considerato che l’elaborazione del Piano è stata finalizzata, ai sensi dell’art. 156 del Codice, anche alla verifica e all’adeguamento dei PTP, destinati ad essere sostituiti dal PTPR approvato, ad esclusione del PTP di Roma ambito 15/12 ‘Caffarella, Appia antica e Acquedotti’, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 10 febbraio 2010, n. 70”).
  10. Il riferimento è all’art. 7, comma II, delle NdA del PTPR citato, il quale prevede che “per la porzione interna al territorio di Roma Capitale, nelle località Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti il PTPR rinvia al PTP di Roma ambito 15/12 ‘Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti’, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 10 febbraio 2010, n. 70”.
  11. L’autorizzazione paesaggistica e il relativo procedimento hanno, infatti, una natura autonoma rispetto al titolo e alla qualificazione edilizia. Sul punto, ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 14 luglio 2014, n. 3618 e Sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8260.
  12. Tra l’altro, è pacifico che il potere di avocazione del direttore generale includa tra le varie prerogative esercitabili anche il potere di annullamento: come rilevato nella pronuncia in esame, infatti, “è la stessa estensione del peculiare istituto della avocazione – in cui in linea generale un organo amministrativo esercita il potere di compiere un atto che rientrerebbe nella competenza di un altro organo, di regola, inferiore – a comprendere tutti gli ambiti della funzione acquisita, compreso il potere di autotutela”.