T.R.G.A. BOLZANO – 11 settembre 2024, n. 95
L’autorizzazione all’abbattimento di due esemplari di lupo nelle cosiddette zone pascolive protette, dove non sarebbe possibile mettere in atto tutte valide misure alternative idonee a evitare la predazione degli allevamenti, va sospesa ove le misure alternative praticabili non risultino essere state messe in atto e gli organi tecnici consultivi abbiano evidenziato l’assenza di dati scientifici precisi e sufficientemente circostanziati.
CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez. I – Causa C 601/2022 – 11 luglio 2024
Il migliorato stato di conservazione del lupo in uno stato membro in cui lo stesso è sottoposto al regime di protezione rigorosa ai sensi dell’Allegato IV e dell’art. 12 della direttiva 92/43/CEE c.d. Habitat non può far ritenere illegittimo tale sistema solo per il fatto che altri stati si avvalgano di una protezione minore.
In tali caso lo Stato, per abbattere un esemplare responsabile di predazioni in pascoli ad alta quota, deve ricorrere alla deroga ex art. 16 della Direttiva Habitat, deve (i) valutare i gravi danni arrecati dall’esemplare, che non possono comprendere i danni indiretti futuri non causati dallo stesso; (ii) considerare lo stato di conservazione della specie, prima a livello locale e nazionale e quindi, solo ove tale verifica sia positiva, anche al livello transnazionale; (iii) infine analizzare l’esistenza di soluzioni valide sulla base delle migliori conoscenze scientifiche e tecniche disponibili, tenendo conto anche delle loro implicazioni economiche, che sole non bastano, bilanciandole con l’obiettivo generale di mantenimento o di ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente della specie animale, secondo un criterio precauzionale.
CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez. I – Causa C 436/2022 – 29 luglio 2024
L’articolo 14 della direttiva 92/43/CEE c.d. Habitat osta a una normativa di uno Stato membro che consente in una parte del suo territorio il prelievo venatorio di detta specie, sottraendola alla più rigorosa tutela prevista della direttiva, nonostante lo stato di conservazione insoddisfacente-inadeguato. Lo Stato deve tener conto a tal fine dei più recenti dati scientifici, che deve raccogliere nell’ambito degli obblighi di informazione e sorveglianza propri della direttiva, nonché del principio di precauzione sancito dall’articolo 191, paragrafo 2, TFUE.
Le tre pronunce, rispettivamente un’ordinanza e due sentenze, si occupano di lupi, nella dimensione conflittuale del processo, in cui il giudice si confronta con i temi della protezione, della coesistenza, della scienza e dell’amministrazione, assumendo un ruolo che ne fa un regolatore non solo di assetti giuridici ed economici, ma di equilibri ecosistemici. Da ciò deriva una grande responsabilità delle corti.
Dati e attualità.
È di fine settembre la notizia che il Consiglio dell’Unione Europea, su proposta della Commissione, ha deciso richiedere al Comitato permanente della Convenzione di Berna, di cui è membro, un emendamento volto a spostare il lupo dall’allegato II all’allegato III.
Tale emendamento, se introdotto, ridurrebbe la protezione della specie da particolarmente protetta per cui valgono i divieti di cattura intenzionale, di detenzione e di uccisione intenzionale, a specie protetta ma di cui sono possibili forme di prelievo.
La principale motivazione della decisione si poggia sull’affermazione che l’adeguamento del livello di protezione del lupo, stimato in 20.000 unità in tutta Europa, consentirebbe maggiore flessibilità per affrontare le crescenti sfide socioeconomiche relative all’animale, legate alla continua espansione della sua area di distribuzione in Europa e alla ricolonizzazione di nuovi territori.
Ora, oltre a dubitare che questa sia davvero la sfida del secolo, nel contesto attuale di crisi globale, analizzare qualche numero può servire a chiarire le reali dimensioni del fenomeno.
Le principali cause di morte negli animali da allevamento sono infatti legate a malattie infettive, malattie non infettive legate alla gestione o all’alimentazione, condizioni ambientali avverse, problemi di gestione e abbattimenti sanitari, che mietono quasi il 20 % dei capi; tutte cause diverse dalla predazione dei grandi carnivori (dati OIE).
C’è poi anche un tema di numeri: a livello mondiale i capi di bestiame rappresentano il 62% dei mammiferi sulla terra, superando anche l’uomo (34%), mentre gli animali selvatici non cubano che un misero 4%. Insomma, i termini della sfida paiono un po’ capovolti, come ci racconta l’ultima edizione del Living Planet Report di WWF e della Royal Zoological Society.
Quanto all’Italia, il lupo dalle 1000 unità circa a cui era precipitato rischiando l’estinzione negli anni ’70, è salito a circa 3300 esemplari, a cui sono attribuiti quasi 18.000 eventi di predazione (tutti dati ISPRA), rispetto ai quali va inoltre considerato che solo in Italia ci sono 6 milioni di bovini, 8,5 milioni di suini, 7 milioni di ovini, 1 milione di caprini, 500-600 milioni di pollame, 20-25 milioni di conigli, 350.000 equini (dati BDN, Banca Dati Nazionale zootecnica).
La normativa internazionale ed europea.
Dicevamo che la Convenzione di Berna sulla protezione della flora e della fauna selvatiche europee, adottata nell’ambito del Consiglio d’Europa, prevede all’art. 6 che ogni Stato debba adottare le misure normative e amministrative necessarie per assicurare una protezione rigorosa di alcune specie, inserite nell’Allegato II, in cui figura il lupo. Queste specie non possono essere fatte oggetto di misure intenzionali di cattura e uccisione; allo Stato è però concessa la possibilità di autorizzare prelievi c.d. in deroga in casi tassativi, tra cui la prevenzione di gravi danni al bestiame, se non vi sono alternative soddisfacenti e se non vi è pericolo per la popolazione della specie.
L’art. 7, invece, disciplina le misure di protezione delle specie indicate all’Allegato III, di cui è consentito un prelievo o uno sfruttamento a certe condizioni, limiti ed autorizzazioni, tra cui figura che non sia compromessa la sopravvivenza della specie.
L’Unione Europea ha una normativa simile, più dettagliata, che consiste nella Direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, c.d. Habitat.
Questo corpus all’art. 2 declina le finalità di conservazione di habitat e specie in condizioni soddisfacenti, vale a dire tali per cui la specie continua e ha prospettive di continuare ad essere un elemento vitale degli habitat a cui appartiene, per cui l’area di ripartizione naturale di questa specie non è in declino, né rischia di declinare in futuro e che continuerà probabilmente ad esistere anche in futuro perché le popolazioni possano sopravvivere a lungo termine.
Le specie protette possono essere rubricate nell’Allegato II, nell’Allegato IV o nell’Allegato V a seconda del grado di protezione di cui necessitano.
La specie canis lupus è classificata dall’All. II come specie prioritaria per cui devono essere designate zone di protezione e dall’All. IV come specie beneficiaria di una protezione rigorosa, che vieta ai sensi dell’art. 12 prelievi, catture, uccisioni deliberate, ed anche disturbo sia all’animale che ai siti di riproduzione o riposo.
L’art. 14 regolamenta espressamente le forme di prelievo eccezionalmente consentite, mentre l’art. 16 disciplina le deroghe agli artt. 12 e 14.
Infine, per monitorare lo stato di conservazione delle specie, l’art. 11 impone agli stati membri una sorveglianza dei siti designati e istituiti, a cui è correlato (art. 17) un obbligo di rendicontazione periodico sessennale alla Commissione sui risultati ottenuti.
Un ultimo elemento importante per la comprensione dello stato dell’arte e delle due pronunce è sapere che in sede di ratifica della Convenzione di Berna la Spagna ha formulato una riserva nel senso di classificare il lupo nell’All. III, applicando così all’animale la tutela meno rigorosa dell’art. 7, che ne consente forme di prelievo sostenibile.
L’Italia ed altri stati non si sono avvalsi di tale riserva, cosicché quando l’Unione ha ratificato la Convenzione di Berna nel 1982, si sono obbligati a riconoscere (ove non avessero già ratificato il trattato, come l’Italia) al lupo la protezione rigorosa dell’art. 6.
Più complesso è stabilire se con l’entrata in vigore della Direttiva Habitat le riserve formulate dagli stati alla Convenzione di Berna, ove in contrasto con le sopravvenute disposizioni di tutela rafforzata del lupo, potessero considerarsi ancora valide.
Il caso italiano
In Italia, dove il lupo è soggetto alla protezione rigorosa dell’Allegato IV della Direttiva Habitat, la specie è tutelata nella sua intera area di distribuzione naturale, a prescindere dal fatto che si trovi in un sito classificato, nel suo habitat abituale, in aree protette o vicino a nuclei insediativi umani (CGUE C-88/19, 11 giugno 2020, par. 51).
Ciò comporta che le misure di prelievo siano soggette al regime particolarmente restrittivo dell’art. 16 della direttiva, che è stato attuato dagli Stati membri con disposizioni nazionali o, nel caso di autonomie speciali, come nel caso della provincia di Bolzano, con leggi.
In particolare, con l.p. 10/23 l’ente ha previsto particolari abbattimenti in deroga nelle “zone pascolive protette”, in cui non sarebbe possibile alcuna misura di protezione del bestiame per le caratteristiche dei luoghi, in presenza di gravi danni e di un parere reso o da ISPRA o dall’Osservatorio Faunistico Provinciale. A valle, con decreti presidenziali e direttoriali sono stati definiti i criteri per l’individuazione di queste zone, che abbraccerebbero quasi tutto il territorio provinciale.
Due associazioni ambientaliste, LNDC e WWF hanno così impugnato, unitamente al provvedimento autorizzativo dell’uccisione di due lupi, i predetti provvedimenti regolamentari e amministrativi, sostenendone la difformità rispetto ai criteri eurounitari delle deroghe e chiedendone la sospensione, anche sulla scorta di pareri negativi o quanto meno critici e perplessi dei due organi scientifici.
Dopo aver concesso una tutela inaudita altera parte sulla scorta dell’evidente periculum, il TRGA conferma la sospensione degli atti con l’ordinanza in commento, entrando nel merito del fumus con la declinazione di tre chiari principi: (i) il primo, la rilevanza dei pareri tecnico scientifici resi, che muovono una serie di contestazioni sia sull’esistenza del grave danno, sia quanto all’areale di riferimento, non adeguatamente confutati dall’istruttoria provinciale; (ii) il secondo, la constatazione del discostamento immotivato dei criteri provinciali da quelli, scientifici, nazionali ed eurounitari ben chiariti agli stati membri, in ultimo, da un Documento di orientamento della Commissione del 2021; (iii) l’ultimo, il rilievo che non è conforme al diritto eurounitario prevedere aprioristiche e legali impossibilità di far ricorso a soluzioni alternative di dissuasione della predazione, mentre è necessario un esame caso per caso, che prenda in esame misure drastiche solo dopo la concreta e reale messa in atto delle misure hic et nunc praticabili.
Il caso austriaco.
Al di là della Alpi una questione analoga viene portata avanti alla Corte di giustizia, su rinvio del giudice chiamato a decidere dell’impugnazione di alcune associazioni, tra cui WWF, di un provvedimento tirolese di autorizzazione all’abbattimento di un lupo accertato come responsabile di alcune predazioni in località pascolive asseritamente non suscettibili di misure di difesa passiva, sulla scorta di una ritenuta gravità del danno correlata non solo ai danni materiali diretti causati dall’esemplare, ma anche a perdite economiche indirette.
In particolare sono menzionati (i) i costi aggiuntivi dovuti alla discesa anticipata dall’alpeggio, della perdita di valore per l’allevamento, dell’aumento delle spese di mantenimento e di alimentazione degli animali da tenere nell’azienda di origine, e nella riduzione, a lungo termine, dell’allevamento in azienda in caso di cessazione della monticazione, come pure (ii) i danni immateriali derivanti dalla perdita del piacere dell’allevamento e dallo stress psicologico subito dagli operatori degli alpeggi interessati. Infine, vengono in considerazione (iii) i danni indiretti, pure non imputabili al singolo lupo, derivanti dall’abbandono di aziende e dalla conseguente riduzione del numero totale di capi di bestiame, con mancato consumo del foraggio di alpeggio, imboschimento e incespugliamento dei pascoli, erosione del suolo, perdita di biodiversità e di attrattiva del paesaggio, importanti per le attività ricreative e turistiche.
Nel chiedere alla Corte UE supporto nella corretta interpretazione della direttiva e delle deroghe, il giudice si interroga sulla perdurante validità dell’art. 12 della Direttiva Habitat per l’Austria, che vincola lo stato a una rigorosa protezione delle popolazioni di lupo, sebbene in stato di conservazione molto migliorato rispetto all’epoca di entrata in vigore della normativa europea, quando le popolazioni di altri stati le popolazioni sono meno protette, ciò che violerebbe il divieto di discriminazione.
Ora, il giudice non ritiene di prendere in considerazione quest’ultima doglianza perché si ferma prima: ribadendo che lo stato di conservazione del lupo, per essere soddisfacente, deve esser tale non solo a livello locale e nazionale, ma anche transnazionale e “biogeografica”; si tratta di tre livelli valutativi che hanno la finalità di assicurare una coerenza e una tenuta complessiva della conservazione di specie particolarmente protette a livello europeo, e che devono essere analizzati in rigorosa sequenza.
Sulle altre due condizioni necessarie per la deroga, la pronuncia afferma quanto al grave danno, che esso non può comprendere i danni indiretti futuri che non sono imputabili all’esemplare della specie animale oggetto della deroga: bandita ogni generalizzazione aprioristica, non vale il criterio “punire uno per educare molti”.
Sempre quanto ai profili economici, questa volta riferiti ai costi della possibile messa in atto di altre soluzioni valide diverse dall’uccisione, la Corte demanda alle autorità nazionali (amministrazioni e giudici) una valutazione fondata sulle migliori conoscenze scientifiche e tecniche disponibili, che tenga conto anche delle implicazioni economiche delle alternative, senza potervi dare priorità aprioristica, dovendo essere bilanciate con l’obiettivo generale di conservazione soddisfacente della specie.
Il caso spagnolo
Eccoci alla Spagna, dove una deroga apposta alla Convenzione di Berna ha consentito allo Stato di mantenere, di fatto anche dopo l’entrata in vigore della Direttiva Habitat, un regime di protezione rigorosa per i lupi a sud del Duero, fondata sull’art. 6 della Convenzione, ed un regime di minor protezione e di prelievo per il lupi a nord del fiume, che fa leva sulle previsioni dell’art. 7 e su una normativa regionale che disciplina, nel piano faunistico venatorio, appunto il prelievo cinegetico della popolazione settentrionale.
Il giudice si interroga sulla compatibilità della legge regionale con la direttiva, alla luce dello stato di conservazione “insoddisfacente-inadeguato” della specie in tutte e tre le regioni del territorio nazionale (mediterranea, atlantica e alpina), attestato dalla relazione periodica dello Stato membro.
La Corte risponde che la direttiva osta a una siffatta normativa regionale, in quanto, anche ove sia legittima l’applicazione di un regime di tutela meno rigoroso, gli scopi di conservazione della specie in uno stato soddisfacente introdotti dalla Direttiva Habitat, e così pure il dovere di monitoraggio periodico e di sorveglianza, impongono allo stato obblighi dinamici, per cui il lupo non può essere designato come una specie cacciabile in una parte del territorio di uno Stato membro, quando il suo stato di conservazione a livello nazionale è insoddisfacente.
Il fatto che una specie animale possa formare oggetto di misure di gestione, osservano i giudici europei, non implica che il suo stato di conservazione sia soddisfacente: ed anzi lo scopo di tali misure deve essere quello di mantenere o ripristinare la specie interessata in uno stato di conservazione soddisfacente. Pertanto, qualora tali misure includano norme riguardanti la caccia, esse devono essere intese come volte a limitarla, anche a vietarla, e non ad estenderla.
Conclusioni. L’ecologia della paura.
La conservazione dei grandi carnivori è un tema complesso, come la coesistenza tra una specie, quella umana, responsabile della trasformazione globale degli ecosistemi, e le specie selvatiche che necessitano di habitat adeguati; ma è un obiettivo che la comunità internazionale, il sistema regionale europeo, e i legislatori nazionali si sono dati in temini molto chiari.
Perché questi target abbiano successo e siano accettati occorre però che le previsioni normative si accompagnino ad altri elementi cruciali per una gestione faunistica efficace.
In primo luogo si deve poter fare affidamento sulla disponibilità di dati oggettivi; il considerando 73 del Regolamento 2024/1991, la c.d. Restoration Law constata purtroppo come che “dalla relazione sullo stato della natura del 2020 è emerso che una parte sostanziale delle informazioni comunicate dagli Stati membri a norma dell’articolo 17 della direttiva 92/43/CEE e dell’articolo 12 della direttiva 2009/147/CE, in particolare sullo stato di conservazione e sulle tendenze degli habitat e delle specie che le direttive proteggono, proviene da indagini parziali o si basa unicamente sul parere di esperti. La relazione ha inoltre indicato che lo stato di diversi tipi di habitat e specie protetti a norma della direttiva 92/43/CEE è ancora sconosciuto. È necessario colmare queste lacune di conoscenze e investire nel monitoraggio e nella sorveglianza al fine di fondare i piani nazionali di ripristino su informazioni solide e scientificamente comprovate.”
In secondo luogo. occorre che il decisore, oltre a basarsi su dati affidabili e completi, si orienti secondo criteri scientifici, restando ancorato ai principi di precauzione, di non regressione (Prieur, 2012; Scovazzi, 2017) e in dubio pro natura (Bryner, 2015).
Quest’ultimo in particolare, nasce proprio come diritto pretorio, nella storica sentenza della Sala costituzionale della Corte Suprema di giustizia del Costa Rica del 1995,[i] per poi venire espressamente riconosciuto dalla costituzione ecuadoregna del 2008, e farsi strada in forme più o meno esplicite in altre carte fondamentali e in testi e codici di diritto positivo (anche nell’art. 3 quater, comma 2 del d.lgs. 152/06), sino ad affacciarsi sulla scena del diritto internazionale (Robinson, 2014).
Tribunali e Corti sono infatti, oggi, i veri arbitri di questo conflitto uomo/animale, che con le proprie decisioni possono influire non solo sulla gestione della conservazione, ma anche sulla percezione sociale della necessità etica della conservazione nell’antropocene (Fontanella,2024), e quindi sull’accettazione del rischio – se gestito, altro vaglio demandato al giudice – e del dubbio.
Solo un’informazione oggettiva e certificata e un sistema giudiziario maturo per trattare questi temi con padronanza[ii] possono vincere, avvicinando alla biofilia, il sensazionalismo mediatico, le fake news, e la polarizzazione dell’opinione pubblica in visioni dicotomiche frutto di bias e di paure, vere o generate, che mal si addicono alla disamina e decisione di problematiche complesse, quali sono gli equilibri ecologici e socioeconomici.
Del resto, come le paure incidono sull’uomo al punto, tanto che le neuroscienze e le scienze psicosociali studiano gli effetti della predazione e della paura della predazione sugli allevatori e sulle loro scelte, tanto la paura della predazione e dell’uomo incide sugli animali: è il campo della c.d. ecology of fear (Brown, 1999; Gaynor, 2020), che ha evidenziato – mixando zoologia, teorie dei giochi e analisi di campo – come queste paure incidono sul comportamento degli animali, modificando le loro abitudini di vita, i loro tempi, i loro luoghi di riproduzione, rifugio, alimentazione, modificando prima la stessa composizione e distribuzione delle popolazioni, quindi gli habitat naturali.
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Per il testo delle sentenze cliccare sui pdf allegati.
NOTE:
[i] https://vlex.co.cr/vid/-497344562
[ii] In questo senso è degno di nota che l’ultima giornata di studi di AGATIF, l’Associazione dei giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi svoltosi a Pavia il 27 settembre 2024, abbia avuto quale tema proprio la tutela degli animali ed abbia trattato specificamente questioni legate ai contenziosi sui grandi carnivori.
