A proposito di responsabilità ambientale: il punto sulle norme in materia di riparazione dei danni ambientali

27 Nov 2021 | articoli, contributi

di Antonio Aruta Improta

La disciplina italiana sulla tutela risarcitoria contro i danni ambientali, come definita nella Parte Sesta del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, noto come Codice dell’ambiente o Testo unico ambientale, fu oggetto di una significativa procedura d’infrazione, cui seguirono altrettanti due pareri negativi da parte dell’Unione Europea, purtroppo a tutt’oggi attualissimi.

In particolare, tra le disposizioni oggetto di violazione da parte del legislatore italiano, rilevarono quelle di cui ai considerando 2, 16 e 18, agli articoli 2.15, 2.16, 6, 7, 8 e 10, nonché all’allegato II, della Direttiva-quadro europea 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

Dall’esame delle stesse disposizioni appare evidente che il principio “chi inquina paga”, su cui si regge l’intero impianto normativo della Direttiva, non giustifica il diritto di “contrattare” il danno alle risorse naturali verso il pagamento di un corrispettivo monetario. Anzi, tale principio impone obblighi, finalizzati a prevenire e riparare concretamente i danni all’ambiente, direttamente in capo all’operatore, il quale in futuro sarà incentivato a eseguire pratiche volte a minimizzare i rischi dei danni ambientali. Diversamente, un’interpretazione del suddetto principio in chiave puramente monetaria/patrimoniale, finirebbe solo per avvantaggiare i danneggianti più ricchi e corrompere la duplice funzione deterrente e incentivante del principio stesso, di cui alle richiamate norme della Direttiva.

I denari che l’operatore è tenuto a esborsare, quindi, devono essere sempre finalizzati a sostenere i costi delle misure di prevenzione e riparazione dei danni ambientali. E tali misure, devono essere attuate direttamente dall’operatore o, in mancanza, facoltativamente dall’Autorità statale competente, la quale, solamente dopo il suo intervento cautelativo o riparatorio, può esigere dal responsabile del danno o della minaccia di esso, il pagamento delle somme impiegate. Ciò a garanzia, evidentemente, dell’effettiva e prioritaria prevenzione o riparazione dei danni ambientali.

Ed è per tale ragione che con la procedura d’infrazione, precisamente, la n. 2007/4679, l’Unione europea contestò all’Italia la presenza nella Parte Sesta del Codice ambientale, che ha dato attuazione alla richiamata Direttiva europea, di “chiari ed espliciti riferimenti concettuali alla riparazione del danno ambientale per equivalente patrimoniale”. Attraverso, quindi, la liquidazione pecuniaria del danno in senso stretto.

Avverso tale procedura d’infrazione, l’Italia intervenne con i correttivi apportati dall’art. 5 bis, Decreto-Legge n. 135 del 2009.

Purtuttavia, la Commissione UE contestò le predette modifiche attraverso due pareri motivati, rispettivamente, del 23 novembre 2009 e del 26 gennaio 2012. E con particolare riguardo a quest’ultimo parere, la Commissione osservò: “Per quando riguarda la suddetta modifica dell’articolo 311, comma 2, del decreto legislativo 152/2006, la Commissione osserva che il nuovo testo della disposizione, pur migliorando la normativa italiana in quanto aggiunge il riferimento alle misure di riparazione complementare e compensativa (laddove il testo originario si riferiva soltanto alla riparazione primaria), conferma tuttavia che ai sensi della normativa italiana un operatore che abbia causato un danno ambientale può essere tenuto al risarcimento pecuniario in luogo della riparazione primaria, complementare e compensativa. Pertanto, a parere della Commissione, tale modifica dell’articolo 311, comma 2, del decreto legislativo 152/2006 non fa cadere l’addebito mosso nel parere motivato…Per quando riguarda la suddetta modifica dell’articolo 311, comma 3, del decreto legislativo 152/2006, la Commissione osserva che il nuovo testo della disposizione conferma che ai sensi della normativa italiana un operatore che abbia causato un danno ambientale può essere tenuto al risarcimento pecuniario in luogo della riparazione, 5 mentre ai sensi della direttiva si può usare il metodo della valutazione monetaria per determinare quali misure di riparazione complementare e compensativa siano necessarie (allegato II, punto 1.2.3, della direttiva), ma non si possono sostituire le misure di riparazione mediante risarcimenti pecuniari…Da quanto precede, e in mancanza di elementi oggettivi che permettano d’interpretare la normativa italiana conformemente alla direttiva con un grado sufficiente di certezza giuridica, è giocoforza concludere che il decreto legislativo 152/2006 è incompatibile con gli articoli 1, 3, 4, 6 e 7 e con l’allegato II della direttiva 2004/35/CE…avendo adottato e mantenuto in vigore norme (articoli 311, 313, comma 2, e 314, comma 3, del decreto legislativo 152/2006) le quali consentono che le misure di riparazione possano essere sostituite da risarcimenti pecuniari, in violazione degli articoli 1 e 7 e dell’allegato II della direttiva 2004/35/CE…la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi derivanti dagli articoli 1, 3, 4, 6 e 7 e dall’allegato II della direttiva 2004/35/CE…”.

Si giunse, così, all’approvazione della Legge Europea n. 97 del 2013, che introdusse solamente in parte le variazioni al Codice ambientale auspicate dalla Commissione medesima.

Difatti, nonostante le menzionate correzioni, alcune disposizioni della Parte Sesta prevedono ancora chiaramente la riparazione monetaria del danno ecologico in via principale ed esclusiva (cfr. art. 313, VI comma); altre, invece, dispongono il risarcimento pecuniario del medesimo pregiudizio in via sostitutiva (cfr. artt. 306 bis e 311, I comma), ed altre ancora stabiliscono detta forma di risarcimento in via preventiva all’eventuale concreta riparazione del pregiudizio alla risorsa naturale da parte dello Stato (cfr. artt. 298 bis, II comma, 313, II comma). Più nello specifico:

  • l’art. 311, norma di apertura del titolo III sul risarcimento del danno ambientale, pur essendo intitolato “Azione risarcitoria in forma specifica”, allo stesso primo comma afferma che “Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare agisce, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale”. Sebbene la richiamata Legge 97/2013 abbia cancellato dal titolo dell’articolo medesimo l’inciso “e per equivalente patrimoniale”, tale riferimento concettuale persiste ancora nello stesso primo comma della norma esaminata! E tale disposizione non fa certo riferimento all’ipotesi residuale in cui si debba considerare la valutazione monetaria per definire la portata delle misure di riparazione concreta del danno ambientale;
  • l’art. 313, VI comma, in base al quale nell’ipotesi di danno cagionato da soggetti sottoposti alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, il Ministro dell’ambiente “anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, invia rapporto all’Ufficio di Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti competente per territorio”. Tale previsione, evidentemente, non solo evoca ancora il concetto di risarcimento del danno ambientale per equivalente patrimoniale, ma addirittura predilige tale forma di riparazione, senza minimamente menzionare le primarie forme di riparazione in forma specifica, mediante ripristino, né allude ad alcuna forma di quantificazione monetaria della portata delle misure concrete di riparazione del danno alle risorse Il tutto, peraltro, nelle delicatissime ipotesi in cui a causare i predetti danni siano soggetti (pubblici) sottoposti alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti italiana;
  • l’art. 306 bis, II comma, lettera c), laddove viene addirittura consentita, ancorché in via residuale e limitatamente ai danni arrecati ai siti di interesse nazionale, la transazione tra operatore e autorità competente avente ad oggetto la liquidazione dei predetti danni in termini monetari, vale a dire, per equivalente Di fatti, detta proposta transattiva, “ove i criteri risorsa-risorsa e servizio-servizio non siano applicabili per la determinazione delle misure complementari e compensative, contiene una liquidazione del danno mediante una valutazione economica;…”. Con l’ulteriore aggravante che tale esplicita contrattazione sia concessa addirittura avuto riguardo ai siti di interesse nazionale;
  • l’art. 313, II comma, laddove viene affermato che in mancanza di adozione delle misure di riparazione ingiunte al responsabile, il Ministro dell’ambiente determina le somme necessarie per intraprendere le predette misure e ingiunge nuovamente il pagamento delle Benché l’ingiunzione sia funzionale alla successiva adozione delle misure di riparazione del danno ambientale da parte del Ministro, la disposizione contrasta, in particolar modo, quanto sancito dall’art. 10 e dall’allegato II della direttiva europea. L’autorità competente, infatti, è legittimata a riscuotere le somme corrispondenti al costo delle predette misure solamente dopo averle intraprese, a garanzia, quindi, dell’effettiva riparazione delle risorse naturali danneggiate;
  • l’art. 298 bis, II comma, che come l’art. 313, II comma, consente in via residuale la riparazione “ove occorra anche mediante l’esperimento dei procedimenti finalizzati a conseguire dal soggetto che ha causato il danno, o la minaccia imminente di danno, le risorse necessarie a coprire i costi relativi alle misure di riparazione da adottare e non attuate dal medesimo soggetto”. Tra l’altro, risultano ancora incerti i criteri e i metodi di valutazione monetaria per determinare la “portata” delle misure di riparazione complementare e compensativa, che allo scopo il Ministro dell’ambiente avrebbe dovuto stabilire con decreto, di cui al III comma dell’art. 311.

 Dunque, appare doveroso constatare che il concetto di risarcimento del danno ambientale per equivalente patrimoniale e quello di valutazione monetaria, finalizzata a definire la portata delle misure di riparazione concreta dei danni ambientali, non sono la stessa cosa. Un conto è liquidare il danno per equivalente patrimoniale, ovverosia, dal comune diritto civile europeo, risarcire il danno attraverso il puro e semplice pagamento monetario; un conto è, invece, valutare in termini pecuniari la portata delle misure di ripristino concreto, qualora i criteri di valutazione effettiva (risorsa-risorsa o servizio-servizio) siano di per sé difficoltosi e non possano trovare applicazione.

Non a caso, i riferimenti ai criteri di valutazione monetaria delle misure di riparazione concreta dei danni ambientali, erano già presenti nella Parte Sesta del Codice ambientale quando la Commissione europea, a ben vedere, affermava che “in mancanza di elementi oggettivi che permettano d’interpretare la normativa italiana conformemente alla direttiva con un grado sufficiente di certezza giuridica, è giocoforza concludere che il decreto legislativo 152/2006 è incompatibile con gli articoli 1, 3, 4, 6 e 7 e con l’allegato II della direttiva 2004/35/CE…avendo adottato e mantenuto in vigore norme (articoli 311, 313, comma 2, e 314, comma 3, del decreto legislativo 152/2006) le quali consentono che le misure di riparazione possano essere sostituite da risarcimenti pecuniari, in violazione degli articoli 1 e 7 e dell’allegato II della direttiva 2004/35/CE…”.

Ciononostante, la Parte Sesta risulta ancora lacunosa e pasticciata, al punto tale che vengono ancora (giustamente) respinte le domande di risarcimento dei danni ambientali in sé considerati proposte dinanzi alla Corte dei Conti sulla base di una disposizione obsoleta ed equivoca, di cui al richiamato art. 313, VI comma.

Detta norma, di fatti, lascia intendere letteralmente che tali danni, se commessi da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte, possono essere da questa giudicati e liquidati. Tra l’altro, per equivalente patrimoniale, ovverosia una forma di liquidazione del danno non consentita dalla normativa europea, che viola il principio “Chi inquina paga” posto alla base della stessa. Ma non è così, difatti, la medesima Corte con la sentenza n. 412/2016 ha dichiarato improcedibile l’azione del Procuratore regionale, in quanto mirata non a contestare il danno patrimoniale patito dalla Pubblica amministrazione per esborsi, ma ad accertare un caso di danno ambientale in sé considerato!

Pertanto, per quale motivo dobbiamo ancora assistere a una tale confusione giuridica e procedimentale? Per fare un favore a qualche operatore senza scrupoli che esercita attività a rilevanza ambientale? Eppure, le regole di convivenza civile sono fondamentali per tutti noi e l’unico modo per affrontare con decisione i casi di minaccia o di danno ambientale è fare ordine: garantire una sufficiente certezza del diritto e una maggiore condivisione delle regole di condotta, procedendo, quindi, con un’adeguata revisione della disciplina sulla responsabilità ambientale.

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