Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2026, n. 1572
L’art. 1, comma 488, legge 27 dicembre 2006, n. 296 determina un fenomeno di successione a titolo universale.
L’attività di accertamento del nesso causale al fine di individuare il responsabile della contaminazione, di fronte a ipotesi alternative non richiede l’elevata probabilità, essendo sufficiente che un’ipotesi risulti più probabile rispetto alle altre. È infatti principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa che qualora l’evento dannoso sia riconducibile a una pluralità di cause si debba ricorrere ai criteri della “probabilità prevalente” e del “più probabile che non”.
Alla responsabilità per la contaminazione si applica quanto affermato dalla più recente giurisprudenza in materia di responsabilità per danno ambientale che, in quanto fattispecie riconducibile all’illecito aquiliano, ha natura solidale. Con la conseguenza che l’obbligo di intervenire, anche in forma specifica, su un sito contaminato può essere richiesto a un solo corresponsabile, salvo il diritto di rivalersi nei confronti degli altri in proporzione ai rispettivi contribuiti causali soggettivi e oggettivi.
L’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario non colpevole non esonera l’Amministrazione dal dovere di individuare il responsabile dell’inquinamento, né fa venire meno l’obbligo di quest’ultimo di porre rimedio all’inquinamento stesso.
L’art. 244, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, non determina un obbligo generale di bonifica in capo all’Amministrazione, la quale è tenuta a intervenire in via sussidiaria e solo per le ipotesi in cui il responsabile non sia individuabile o non sia intervenuto il proprietario del sito o altro soggetto interessato.
La controversia ha origine con l’ordinanza emanata dalla Provincia autonoma di Bolzano con la quale è stata accertata la responsabilità di F. e di S. per la contaminazione storica, rilevata nell’area utilizzata per la produzione e la lavorazione dell’alluminio.
Ad avviso della Provincia, la responsabilità di F. discende dalle vicende societarie che l’hanno portata a succedere nei rapporti di A., originaria utilizzatrice del sito produttivo. Quest’ultima, appartenente al gruppo E., è stata oggetto di varie fusioni e passaggi societari e infine, ai sensi dell’art. 1, comma 488, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), incorporata in F.
L’ordinanza è stata impugnata da F. dinanzi al T.R.G.A., che ha accolto il ricorso escludendo la responsabilità della società sul presupposto che la successione intervenuta dovesse ritenersi a titolo particolare.
La Provincia autonoma di Bolzano ha quindi proposto appello avanti al Consiglio di Stato.
Il giudice d’appello ha riformato la sentenza di primo grado ritenendo che “il fenomeno traslativo contemplato dall’art. 1, comma 488, l. n. 296/2006, richiamato nel provvedimento impugnato, comprende ogni rapporto attivo e passivo del trasferente”, ponendo quindi a fondamento della responsabilità di F. “la natura universale della predetta successione la cui qualificazione giuridica spetta comunque all’organo giudicante”.
A parere del Consiglio di Stato tale interpretazione si fonda su due argomenti.
Il primo, ricavato dalla lettura della prima parte del comma 488 dell’art. 1, dalla quale si evince che la società controllata da F. ha acquisito l’intero patrimonio del proprio dante causa, comprensivo di ogni componente attiva e passiva.
Il secondo, sempre con riferimento alla medesima norma, laddove collega al trasferimento dell’intero patrimonio l’effetto estintivo della società trasferente.
Il Collegio ha inoltre escluso che tale ricostruzione possa essere limitata o interpretata in modo riduttivo neppure sulla base di quanto disposto dai successivi commi 490 e 491 del medesimo art. 1, l. n. 296/2006. Infatti, il comma 488 si mostra chiaro nel disporre il trasferimento dell’intero patrimonio, comprensivo di ogni componente attiva e passiva, al contrario gli altri due commi citati non recano alcuna indicazione in merito a una eventuale limitazione del trasferimento ai soli rapporti attivi e passivi risultanti dalla situazione patrimoniale di riferimento.
Oltre a quanto sopra, nella sentenza si legge anche che la redazione dello stato patrimoniale prevista dal comma 490 la si può riscontrare anche in altre forme di successione univocamente considerate di carattere universale e per le quali non vi è alcun dubbio in merito alla responsabilità dell’avente causa per inquinamento provocato dal dante causa, a nulla rilevando l’iscrizione della posta passiva nello stato patrimoniale. Inoltre, si afferma che “la valutazione estimativa dell’esito della liquidazione del patrimonio trasferito è specificamente funzionale alla determinazione del corrispettivo attribuito al Ministero dell’Economia e delle Finanze e ha natura prognostica e quindi inevitabilmente approssimativa, in quanto deve tenere conto anche dei costi e degli oneri necessari per il completamento della liquidazione”.
Infine, il Collegio ritiene irrilevante anche quanto stabilito dal comma 491 sopra richiamato con riferimento alla separazione del patrimonio tra il dante causa e l’avente causa, aspetto che non escluderebbe il carattere universale della successione, analogamente a quanto accade per la disciplina dell’accettazione dell’eredità con beneficio d’inventario. Anche in questa ipotesi si determina infatti una successione a titolo universale ancorché in presenza della separazione patrimoniale.
Sulla base di queste considerazioni il Consiglio di Stato ha dunque affermato la sussistenza della responsabilità di F. in relazione alla contaminazione storica, richiamando in proposito l’ormai consolidata giurisprudenza amministrativa in materia (Cons. St., Ad. plen., 22 ottobre 2019, n. 10; Sez. IV, 12 gennaio 2022, n. 217; 8 febbraio 2023, n. 1397; 14 luglio 2025, n. 6137).
Accertata la legittimità del provvedimento nella parte in cui attribuisce a F. la responsabilità della contaminazione storica, il giudice d’appello ha quindi esaminato i tre motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado.
Quanto ai primi due, trattati congiuntamente, essi ineriscono l’erroneità nell’accertamento del nesso causale e la lacunosità della documentazione tecnica reputata contraddittoria, nonché assunta senza la partecipazione dei soggetti ritenuti responsabili e senza considerare eventuali ulteriori concause.
Per quanto riguarda l’accertamento del nesso causale, il Consiglio di Stato ha ritenuto di aderire al principio costantemente applicato dalla giurisprudenza amministrativa in base al quale, qualora l’evento dannoso sia ipoteticamente riconducibile a una pluralità di cause, debbano applicarsi i criteri della “probabilità prevalente” e del “più probabile che non” (Cons. St., Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1969; Sez. IV, 12 gennaio 2022, n. 217). Ciò significa che anche difronte ad ipotesi alternative non è richiesta un’elevata probabilità, ma è sufficiente che un’ipotesi risulti più probabile rispetto alle altre. Peraltro, a parere del Collegio, nel provvedimento sono stati richiamati numerosi accertamenti tecnici che hanno permesso di desumere in modo univoco il nesso causale posto a fondamento della responsabilità. Né si è ravvisata la contraddittorietà negli esiti della documentazione tecnica, evidenziando la mancata contestazione e impugnazione in merito alla lamentata mancata partecipazione.
Allo stesso modo è stato ritenuto sussistente l’elemento soggettivo in capo a F. in considerazione di numerosi elementi che dimostrano la partecipazione di A., insieme a S., alla determinazione dell’inquinamento.
È stato respinto anche il motivo con il quale la ricorrente contestava la mancata ripartizione pro quota della responsabilità tra i diversi soggetti ritenuti responsabili (F. e S.). Il giudice d’appello ha infatti ritenuto applicabile anche alla disciplina in materia di bonifiche e quindi nei confronti dei responsabili della contaminazione, quanto affermato dalla più recente giurisprudenza in merito alla responsabilità per danno ambientale che – fattispecie riconducibile all’illecito aquiliano – ha natura solidale. Con la conseguenza che l’obbligo di intervenire per superare la contaminazione, anche in forma specifica, può essere ordinato ad un solo corresponsabile, salvo il diritto di rivalersi nei confronti degli altri in proporzione ai rispettivi contributi causali soggettivi e oggettivi.
La sentenza richiama in proposito la giurisprudenza sulla responsabilità solidale di cui all’art. 2055, comma 1, c.c., nonché quella sulla causalità materiale integrata di cui all’art. 41 c.p.
Da ultimo è stato ritenuto infondato il motivo inerente alla mancata considerazione dell’esistenza di altri piani di caratterizzazione e l’assunzione dell’obbligo di provvedere alla bonifica da parte di terzi. Ciò in quanto, da una parte, è stato evidenziato che i piani di caratterizzazione e di bonifica hanno riguardato solo parti dell’area contaminata, dall’altra, che l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario non colpevole non esonera l’Amministrazione dal dovere di individuare il responsabile dell’inquinamento, né fa venire meno l’obbligo di quest’ultimo di porre rimedio all’inquinamento stesso.
Allo stesso modo, secondo il giudice d’appello, non si può ritenere che spetti all’Amministrazione un obbligo generale di bonifica in quanto, ai sensi dell’art. 244, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, quest’ultima è tenuta a intervenire, in via sussidiaria, solo per le ipotesi in cui il responsabile non sia individuabile o non intervenga il proprietario del sito né altro soggetto.
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