di Elisa Maria Volonté
Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sez. Autonoma di Bolzano – 15 marzo 2022, n. 83 – Pres. Menestrina, Est. Pantozzi Lerjefors – Omissis S.r.l. (Avv.ti Dell’Anno e Deflorian) c. Provincia Autonoma di Bolzano (Avv.ti von Guggenberg, Cavallar, Guanesello e Segna), Agenzia provinciale per l’Ambiente e la Tutela del clima (non costituita), Conferenza dei Servizi in materia ambientale (non costituita) e Comune di Cortaccia (Avv. dello Stato di Trento)
In tema di Autorizzazioni Integrate Ambientali (A.I.A.), l’Art. 5 comma 1 lett. l-bis) D.Lgs. n. 152/2006 introduce nell’ordinamento specifici indici per la distinzione tra modifiche sostanziali e non sostanziali delle citate autorizzazioni relative agli impianti e alle strutture individuati da specifico allegato al medesimo D.Lgs. n. 152/2006. Ciò, tuttavia, non esclude che le Amministrazioni competenti individuino caso per caso ulteriori ipotesi di modifiche sostanziali sulla base di una valutazione “aggiuntiva”, non imposta dal legislatore ma rimessa alle Amministrazioni stesse.
Conseguenza di questa valutazione concessa alle Amministrazioni è che variazioni non rilevanti ai fini dei limiti individuati dall’Art. 5 comma 1 lett. l-bis) D.Lgs. n. 152/2006 non si qualificano automaticamente e necessariamente modifiche non sostanziali.
La sentenza in commento verte sulla richiesta di annullamento di diversi provvedimenti relativi alla revisione dell’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) relativa all’impianto della ricorrente, società attiva nel settore del trasporto, stoccaggio provvisorio, frantumazione e riciclaggio di rifiuti nonché nella gestione di impianti di discarica e di trattamento.
Tra i molti, la ricorrente ha chiesto annullamento della delibera datata 25 marzo 2021 dell’Agenzia provinciale di Bolzano per l’ambiente e la tutela del clima, con la quale era stata respinta la richiesta di revisione dell’A.I.A. e, con motivi aggiunti, l’annullamento del provvedimento del Direttore della medesima Agenzia datato 30 luglio 2021 relativo all’annullamento d’ufficio in autotutela ex Art. 21 nonies L. n. 241/1990 dell’accoglimento della comunicazione di varianti non sostanziali all’A.I.A. presentata in data 15 dicembre 2020 e del provvedimento dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima del 26 marzo 2021, di approvazione parziale della sopra citata domanda di modifica.
Relativamente all’A.I.A., la ricorrente aveva inizialmente presentato comunicazione di modifica non sostanziale al fine, principalmente, di veder stralciata la limitazione di utilizzare rifiuti provenienti da un altro impianto di trattamento rifiuti R12 nonché di veder revisionate le tipologie di rifiuti oggetto di recupero, per qualità e quantità.
Inizialmente, l’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima approvava soltanto alcune delle modifiche richieste con nota del Direttore datata 26 marzo 2021. A fronte delle osservazioni della ricorrente, veniva riconvocata la Conferenza dei Servizi che, in data 21 luglio 2021 stabiliva che le modifiche richieste fossero da qualificarsi come “sostanziali”. A tale decisione seguiva il provvedimento (oggetto di motivi aggiunti) del Direttore dell’Agenzia con il quale si annullava in autotutela, ex Art. 21 nonies L. 241/1990, la precedente nota del 26 marzo 2021.
L’analisi del T.A.R. si concentra esclusivamente sui motivi aggiunti, presentati dalla ricorrente avverso quest’ultimo provvedimento adottato dal Direttore dell’Agenzia, essendo sopravvenuta la carenza di interesse nel ricorso introduttivo.
Con il primo motivo di ricorso di cui ai motivi aggiunti, la ricorrente ha contestato la qualificazione delle richieste modifiche all’A.I.A. quali “sostanziali”: secondo la ricorrente, infatti, tale qualifica non può prescindere dalla riconducibilità di un intervento sugli impianti alle ipotesi di cui all’Art. 5 comma 1 lett. l-bis) del D.Lgs. n. 152/2006[i], ovverosia alla variazione delle caratteristiche o del funzionamento dell’impianto oppure al potenziamento dell’impianto che produca effetti negativi e significativi sull’ambiente, comportando un incremento delle grandezze di cui all’autorizzazione pari o superiore al valore delle relative soglie. Ipotesi nelle quali, sempre secondo la ricorrente, non ricadrebbero le modifiche che la stessa vorrebbe apportare all’A.I.A., in quanto non comporterebbero cambiamenti alle caratteristiche e al funzionamento dell’impianto.
Allo stesso modo, sempre secondo la ricorrente, le modifiche non potrebbero essere qualificate quali “sostanziali” nemmeno sulla base della valutazione degli effetti negativi e significativi sull’ambiente e sul valore delle grandezze di soglia. In tale ipotesi, infatti, le valutazioni dell’autorità competente sono limitate dall’esercizio di mera discrezionalità tecnica.
Tale ricostruzione non convince il T.A.R., il quale fonda e rafforza il proprio ragionamento partendo dalla più recente giurisprudenza sul tema[ii]: dagli elementi fattuali illustrati dalla ricorrente è palese che nessuna delle ipotesi di modifiche sostanziali di cui al citato Art. 5 comma 1 lett. l-bis) D.Lgs. n. 152/2006 si applichi al caso in commento. Tuttavia, partendo dalla portata letterale delle norme di riferimento, la giurisprudenza sul tema ha identificato una terza ipotesi di modifica sostanzia la quale può essere individuata dalle autorità competenti, con parere motivato da adottarsi in sede di istruttoria, a fronte di “qualsiasi altra tipologia di intervento”. Proprio questa terza opzione trova applicazione per le modifiche all’A.I.A. della ricorrente.
Quanto sopra trova applicazione anche alla legge provinciale della Provincia autonoma di Bolzano n. 17/2017[iii], relativa alla valutazione ambientale per piani, programmi e progetti, la quale non riporta criteri specifici per la distinzione tra modifiche sostanziali e non sostanziali delle installazioni soggette ad A.I.A..
A tal proposito, come proprio ribadito dalla precedente giurisprudenza sul tema, gli indici di distinzione tra modifiche sostanziali e non sostanziali di cui alle norme di riferimento rispondono alla specifica finalità di fissare limiti di tutela, la verifica dei quali impone istruttorie complesse, applicabili agli impianti e alle strutture che ne necessitino, individuati da specifico allegato al D.Lgs. n. 152/2006.
Come già brevemente anticipato, ciò tuttavia non esclude che le autorità competenti operino delle valutazioni “aggiuntive”, non imposte dal legislatore e rimessa alle medesime amministrazioni proprio in ragione dello strumento di controllo e tutela dell’ambiente che sono le autorizzazioni integrate ambientali. Conseguenza di questa terza strada concessa alle amministrazioni è che delle variazioni non rilevanti ai fini dei limiti individuati dalla normativa non sono automaticamente e necessariamente modifiche non sostanziali.
Infatti, sebbene la richiesta di modifica all’A.I.A. non comporti modifiche al funzionamento o alle caratteristiche dell’impianto, il T.A.R. riconosce che tali modifiche vertono proprio su alcune condizioni preliminari dell’A.I.A. che, durante l’istruttoria per il suo originale rilascio nel 2016, erano state qualificate quali “sostanziali” dalle autorità, tanto che la Conferenza dei Servizi aveva a suo tempo subordinato il proprio parere positivo al recepimento di queste determinate prescrizioni, ritenute fondamentali per la tutela dell’ambiente. È quindi evidente che delle modifiche a tali condizioni comporterebbero di fatto un’A.I.A. completamente nuova i cui impatti sull’ambiente, sebbene non superiori alle grandezze di soglia, debbano essere attentamente valutati dalle autorità con un’istruttoria più approfondita rispetto a quella riservata alle modifiche non sostanziale.
La sostanzialità della modifica apportata all’A.I.A. sarebbe da ravvisarsi, inoltre, dal fatto che alcuna informazione è stata allegata all’istanza di modifica relativamente agli impianti di provenienza, alle operazioni intermedie, ai tipi di rifiuti precedentemente utilizzati nella miscela né relativamente alla natura dei rifiuti prodotti. La mancanza di tali informazioni, pertanto, ha ragionevolmente indotto le amministrazioni a ritenere che l’implementazione delle relative modifiche avrebbe portato a un impianto e un’autorizzazione integrata ambientale del tutto innovativi rispetto a quanto originariamente autorizzato; ciò in particolare per quanto riguarda le prescrizioni poste a tutela dell’ambiente e della salute umana.
In aggiunta a quanto sopra e a conferma del fatto che le amministrazioni hanno correttamente qualificato le modifiche richieste quali sostanziali, il T.A.R. sottolinea che la richiesta di variazione dell’A.I.A. prevedeva altresì di “accorpare” codici di rifiuti intenzionalmente ed espressamente divisi dall’A.I.A. originaria in quanto le autorità competenti avevano escluso la loro “analogia”. A tal proposito, come sostenuto dalla Conferenza dei Servizi e condiviso dal T.A.R., è evidente che il citato accorpamento stravolgerebbe l’.A.I.A. e l’attività dell’impianto cui riferisce: ed infatti, gli accorpamenti di cui all’A.I.A. sono contenuti nella documentazione progettuale dell’impianto e sono altresì riprodotti nell’autorizzazione, la quale identifica il limite massimo che può essere raggiunto per tipologia “accorpata” di rifiuti al fine di produrre la miscela idonea per il combustibile da rifiuti.
È pertanto evidente che una modifica volta ad accorpare codici inizialmente divisi comporterebbe una variazione alle materie prima in entrata allo stabilimento, con conseguenze sostanziali anche sulla matrice dei prodotti in uscita, i quali avranno necessariamente una composizione diversa rispetto a quanto dichiarato nel progetto originario.
Il T.A.R. smentisce altresì la tesi della ricorrente secondo la quale le valutazioni delle autorità in tema di modifiche sostanziali si limiterebbero a discrezionalità tecnica: al contrario, infatti, in tema di valutazioni sull’impatto ambientale le autorità esercitano un’amplissima discrezionalità amministrativa e istituzionale in merito all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti[iv]. Conseguentemente, il sindacato del giudice in materia è limitato alla manifesta illogicità e incongruenza, travisamento dei fatti, difetti di istruttoria macroscopici o inidonea motivazione. Vizi che, a giudizio del T.A.R. non sono ravvisabili nei provvedimenti impugnati dalla ricorrente.
Ulteriore motivo di ricorso (sempre di cui ai motivi aggiunti) presentato dalla ricorrente concerne la mancanza delle ragioni di interesse pubblico necessarie al fine di annullare in autotutela ai sensi dell’Art. 21 nonies L. 241/1990 il provvedimento con il quale erano state parzialmente accolte alcune richieste di modifica all’A.I.A. presentate dalla ricorrente.
Secondo il citato Art. 21 nonies L. 241/1990, infatti, le autorità hanno la possibilità di annullare d’ufficio in autotutela un provvedimento illegittimo purché tale annullamento intervenga entro un lasso di tempo ragionevole dall’emanazione del provvedimento e purché sussistano ragioni di interesse pubblico al suo annullamento.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il T.A.R. conferma la legittimità del provvedimento di secondo grado impugnato: le ragioni di pubblico interesse che hanno legittimato l’annullamento d’ufficio del provvedimento dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima del 26 marzo 2021, di approvazione parziale della sopra citata domanda di modifica, motivate per relationem con rinvio al relativo parere della Conferenza dei Servizi, consistono negli effetti negativi e significativi sull’ambiente derivanti dalle modifiche approvate, erratamente, a seguito di un’istruttoria non adeguata.
Alla luce di tutto quanto sopra esposto, il T.A.R. respinge il ricorso della ricorrente, confermando la correttezza dell’operato delle Amministrazioni.
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NOTE
[i] La citata disposizione definisce le modifiche sostanziali come segue: “modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorita’ competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. In particolare, con riferimento alla disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attivita’ per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, e’ sostanziale una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa”
[ii] Sul punto, il T.A.R. ripropone i passaggi cruciali della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 31 marzo 2021 n. 2679.
[iii] L’Art. 38 della citata legge provinciale n. 17/2017, relativo alla modifica delle installazioni, prevede che: “[i]l gestore comunica all’Agenzia le progettate modifiche all’impianto. Ove lo ritenga necessario, l’Agenzia aggiorna l’AIA o le relative condizioni in conformità con la determinazione della Conferenza di servizi. Decorsi 60 giorni dalla comunicazione, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate.
- Se l’Agenzia rileva che le modifiche progettate sono sostanziali, ne dà notizia al gestore entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione, per consentirgli di presentare una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni.
- Il gestore informa inoltre l’Agenzia in merito ad ogni nuova istanza presentata per l’installazione ai sensi della normativa in materia di prevenzione dai rischi di incidente rilevante o in materia urbanistica o di edilizia. La comunicazione, da effettuare prima di realizzare gli interventi, specifica gli elementi in base ai quali il gestore ritiene che gli interventi previsti non comportino né effetti sull’ambiente, né contrasto con le prescrizioni esplicitamente già fissate nell’AIA.
- Nel caso in cui intervengano variazioni nella titolarità della gestione dell’impianto, il vecchio gestore e il nuovo gestore ne danno comunicazione entro 30 giorni all’Agenzia, anche nelle forme della autocertificazione ai fini della volturazione dell’AIA.”
[iv] Anche in questo caso il T.A.R. si allinea con la giurisprudenza maggioritaria sul tema. Sul punto, si veda Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 aprile 2020, n. 2248; Sez. II, 7 aprile 2020, n. 5379; Sez. IV, 14 ottobre 2020, n. 6212.
