di Marta Silvia Cenini
CASSAZIONE CIVILE, Sez. II – 11 marzo 2019, n. 6906 – Pres. Lombardo, Rel. Scalisi – C.S. SRL (avv. Santiapichi) c. Comune Viterbo (avv. Trapani) e M. e altri (avv. Sabatini)
Le leggi e i regolamenti che disciplinano le attività produttive e che fissano le modalità di rilevamento dei rumori e i limiti massimi di tollerabilità in materia di immissioni perseguono interessi pubblici, disciplinando in via generale e assoluta i livelli di accettabilità delle immissioni al fine di assicurare alla collettività il rispetto di livelli minimi. Ciò significa che il superamento di tali livelli è senz’altro illecito, mentre l’eventuale non superamento non può considerarsi senz’altro lecito, dovendo il giudizio sulla loro tollerabilità essere effettuato alla stregua dei principi stabiliti dall’art. 844 c.c.
Nei rapporti tra privati, la disciplina delle immissioni moleste in alieno va rinvenuta nell’art. 844 c.c., alla stregua delle cui disposizioni, quand’anche dette immissioni non superino i limiti basati dalle norme di interesse generale, il giudizio in ordine alla loro tollerabilità va compiuto secondo il prudente apprezzamento del giudice che tenga conto della particolarità della situazione concreta
L’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa di cui all’art. 844 c.c. impone al giudice di considerare prevalente la tutela della qualità della vita e della salute, nel contemperamento delle esigenze della produzione con le ragioni della proprietà, indipendentemente dalla priorità di un determinato uso.
- Il fatto
Un gruppo di proprietari, condomini di uno stesso stabile, convengono in giudizio un salumificio lamentando che dai locali ove si svolge tale attività pervengono dei rumori intollerabili provocati dagli impianti di ventilazione e refrigerazione collocati lungo il muro perimetrale dello stabilimento. I proprietari chiedono dunque al giudice di voler ordinare la cessazione delle immissioni ovvero l’adozione delle misure idonee a mantenerle nei limiti della normale tollerabilità, condannando in ogni caso la convenuta al risarcimento del danno.
Il salumificio si costituisce in giudizio contestando l’intollerabilità delle immissioni e invocando la preesistenza dell’opificio rispetto alla costruzione del condominio; chiama in oltre in giudizio la società edile che aveva costruito l’immobile condominiale, asserendo che avrebbe dovuto presentare una valutazione previsionale del clima acustico nonché il Comune del luogo, anch’esso tenuto alla valutazione acustica.
Sia in sede di procedimento cautelare d’urgenza ex art. 700 c.p.c. sia durante l’istruttoria nel giudizio di primo grado, il CTU nominato dal giudice conclude che il rumore supera il limite pubblicistico stabilito dal D.P.C.M. 1 marzo 1991; il Tribunale pertanto accoglie le istanze attoree e ordina l’inibitoria. Anche nel giudizio di secondo grado, la Corte d’Appello rigetta le domande della società affermando che una volta che si accerta che i rumori superano la normale tollerabilità, è necessario rimuoverli alla fonte, qualche che sia la tecnica che si voglia porre in essere ed anche, se necessario, interrompendo il processo lavorativo.
Il salumificio ricorre dunque in Cassazione lamentando in particolare l’applicazione al caso di specie del D.P.C.M. del 1991 e non della L. n. 477 del 1995, essendo l’attività da qualificare come pubblico servizio; lamenta inoltre che, in violazione dell’art. 844 c.c., il giudice nell’ordinare l’inibitoria non aveva considerato le “ragioni della produzione” contemperandole con quelle della proprietà.
La Cassazione rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti alle spese.
- Il quadro giuridico.
La questione posta all’attenzione della Corte di Cassazione riguarda il tema, oggetto di varie pronunce, dei rapporti tra limiti pubblicistici e limiti privatistici di tollerabilità delle immissioni (nella specie, acustiche) e il correlato tema dei rimedi posti a tutela dei diritti dei privati.
Come noto, in tema di immissioni la norma codicistica di riferimento è l’art. 844 c.c. il quale dispone che le immissioni “intollerabili” sono vietate e possono essere inibite dal giudice; quest’ultimo tuttavia, contemperando le “esigenze della produzione” (ossia dell’industria) con le ragioni “della proprietà” (ossia, dei proprietari che non utilizzano i fondi a fini industriali), può eccezionalmente ammettere le immissioni, condannando comunque l’emittente a corrispondere un indennizzo. Nella logica del legislatore del 1942, questa norma era stata pensata come bilanciamento tra gli interessi della nascente industria (inquinante) e delle attività agricole, all’epoca considerate recessive[i].
Successivamente, a partire dagli anni 70, proprio l’art. 844 c.c. ha rappresentato un baluardo del nascente movimento a tutela dell’ambiente e della salute, sia individuale che collettiva[ii]. Grazie in particolare al collegamento tra l’art. 844 c.c. e art. 32 della Costituzione[iii], è stato possibile ottenere un cambio di prospettiva da parte dei giudici, in particolare di merito, i quali hanno utilizzato l’art. 844 c.c. per tutelare anche il diritto alla salute unitamente al diritto di proprietà[iv]. La Cassazione, d’altro canto, ha fatto maggiore leva sull’art. 2043 c.c., elaborando la teoria del diritto all’ambiente salubre[v] e riservando la tutela della salute e della persona agli artt. 2043 e 2059 c.c.[vi] (ma v. infra prossimo paragrafo).
Accanto a questa evoluzione dottrinale e giurisprudenziale, fin dagli anni 60 si è assistito all’emanazione di una serie di normative di tipo pubblicistico, anche di derivazione europea, che hanno fissato dei limiti e delle soglie da rispettare da parte delle industrie. Questa normativa riguardava diverse tipologie di immissioni tra cui quelle che comportano inquinamento atmosferico[vii] ed elettromagnetico[viii] e le immissioni negli scarichi e nelle acque[ix]. Molte di queste normative sono poi confluite nel Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152 del 2006).
Le immissioni acustiche, oggetto della sentenza in commento, avevano ottenuto una prima regolamentazione con il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616[x]. Successivamente, è stato emanato il D.P.C.M. 1 marzo 1991[xi], avente portata “provvisoria”[xii], a cui poi è seguita la legge quadro sull’inquinamento acustico del 26 ottobre 1995 n. 447[xiii].
Prima dell’emanazione del D.P.C.M. del 1991, la giurisprudenza, per valutare la tollerabilità delle immissioni acustiche, in applicazione dell’art. 844 c.c., aveva fatto uso del c.d. criterio comparativo-relativo, il quale assumeva come elemento di riferimento il rumore di fondo e considerava superata la soglia di tollerabilità in tutti quei casi in cui le immissioni ne determinavano un innalzamento eccedente i tre decibel. Sebbene la normativa del 1991 avesse sostituito il concetto di rumore di fondo con quello di “rumore equivalente”, la giurisprudenza continuava ad applicare il criterio comparativo-relativo. La legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447 ha poi previsto valori limite di immissione ed emissione, distinti in assoluti e differenziali, ed i c.d. valori di qualità ed attenzione; la giurisprudenza tuttavia continua ad operare la comparazione tenendo conto la rumorosità di fondo del luogo ove si lamentano immissioni “intollerabili”[xiv].
Un primo (tentativo) di raccordo tra la normativa civilistica e quella pubblicistica si è avuto con la L. 27 febbraio 2009, n. 13, che ha convertito in legge il D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente.
La legge ha in particolare previsto all’art. 6 ter, comma 1, che “nell’accertare la normale tollerabilità delle immissioni e delle emissioni acustiche, ai sensi dell’art. 844 c.c., sono fatte salve in ogni caso le disposizioni di legge e di regolamento vigenti che disciplinano specifiche sorgenti e la priorità di un determinato uso”. Questa disposizione tuttavia aveva inizialmente ingenerato più dubbi che certezze: secondo alcuni, il legislatore aveva solo abbandonato il criterio comparativo; secondo altri, si sarebbe voluto anche svuotare di significato il criterio della “normale tollerabilità”, dando prevalenza alla legislazione pubblicistica[xv].
Il dibattito si è in parte attenuato a seguito di una pronuncia della Corte Costituzionale[xvi] la quale, nell’affermare la manifesta inammissibilità della questione di legittimità dell’art. 6 ter, ha sancito che il riferimento ivi contenuto alle leggi sulla materia non aveva portata derogatoria dell’art. 844 c.c. La Consulta inoltre ha evidenziato che la normativa privatistica e quella pubblicistica si collocano su piani diversi. La giurisprudenza di legittimità, anche di recente[xvii], ha confermato questa impostazione.
La legge di Bilancio 2019 (L. 30 dicembre 2018 n. 145) ha aggiunto un ulteriore tassello alla questione, senza peraltro chiarire del tutto i dubbi sorti con la precedente formulazione. Al comma 1 dell’art. 6 ter segue ora un comma 1 bis il quale prevede che “ai fini dell’attuazione del comma 1, si applicano i criteri di accettabilità del livello di rumore di cui alla legge 26 ottobre 1995, n. 447, e alle relative norme di attuazione”. Il nuovo comma, dunque, rimanda esplicitamente alla legge del 1995 per l’accertamento della tollerabilità delle immissioni acustiche; tuttavia non sembra smentire l’assunto che la normativa pubblicistica e privatistica abbiano due ambiti di applicazione distinti.
- Limiti pubblicistici e limiti privatistici e “nuovi” diritti
Per costante orientamento giurisprudenziale[xviii], a cui la sentenza in commento aderisce, la normativa specialistica sopra richiamata persegue interessi pubblici, disciplinando in via generale e assoluta i livelli di accettabilità delle immissioni al fine di assicurare alla collettività il rispetto di livelli minimi. Il superamento dei limiti imposti dalla normativa pubblicistica, dunque, rende automaticamente le immissioni “intollerabili” ai sensi dell’art. 844 c.c., ma non è vero il contrario: le immissioni sotto soglia di legge possono comunque essere “intollerabili” ai sensi della normativa codicistica[xix].
A questo riguardo, la Cassazione esplicitamente abbraccia la tesi, supportata da parte della dottrina[xx], che nel bilanciamento tra esigenze della produzione e ragioni della proprietà, il giudice debba valutare non solo gli interessi legati al godimento (statico) del bene oggetto di proprietà, ma anche altri interessi del proprietario, considerati di rango superiore, tra cui “la qualità della vita e della salute”. Nella lettura costituzionalmente orientata della norma, richiamata dalla Cassazione, la tutela della persona e della salute dunque hanno valenza preminente sulle ragioni dell’impresa[xxi], con conseguente largo spazio alla tutela inibitoria[xxii]. La Cassazione dunque, in questa sentenza come in altre pronunce del 2018 e di anni precedenti, ha ripristinato il collegamento tra l’art. 844 c.c. e il diritto alla salute e ha addirittura ampliato il novero dei diritti della persona da considerare nell’ambito del giudizio circa la tollerabilità delle immissioni.
Questa lettura appare in linea con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che, in applicazione del diritto previsto dall’art. 8 al rispetto della vita privata e familiare, ha decretato in varie occasioni che la violazione può consistere anche i pregiudizi provocati da rumori, emissioni, odori e altre ingerenze in quanto capaci di nuocere alla vita privata e familiare del singolo[xxiii]. Recentissima a questo riguardo è la sentenza Cordella[xxiv] che, sulla base della violazione degli artt. 8 e 13, ha condannato lo Stato italiano nell’ambito di un procedimento in cui i ricorrenti denunciavano danni derivati dagli effetti delle emissioni nocive dell’Ilva di Taranto e la mancanza di rimedi interni effettivi[xxv].
La Cassazione infine ha stabilito che il giudice, nel contemperamento tra le esigenze della produzione e le ragioni della proprietà, deve considerare prevalente la tutela della qualità della vita e della salute “indipendentemente dalla priorità di un determinato uso”. Il passaggio è significativo e conferma un trend giurisprudenziale che costantemente, nonostante l’opinione contraria di parte della dottrina[xxvi], assegna al criterio della priorità di un determinato uso una valenza del tutto sussidiaria.
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Corte di Cassazione) cliccare sul pdf allegato. Cenini_Cass sez 2 n. 6906 2019
[i] In tema la letteratura è molto vasta. Si ricordano in questa sede A. Gambaro, Il diritto di proprietà, in Trattato Cicu-Messineo, continuato da L. Mengoni, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 498 ss.; U. Mattei, Immissioni, in Digesto discipl. priv., IV, Torino Utet, 1993; B. Pozzo, Ambiente (Strumenti privatistici di tutela dell’), Dig. discipl. priv., sez. civ., Agg. II, Torino, 2003, pp. 93 ss.; C. Salvi, Immissioni, in Enc. giur. Treccani, pp. 1 ss.; Id., Le immissioni industriali. Rapporti di vicinato e tutela dell’ambiente, Milano, 1979; G. Visentini, Le immissioni nel quadro dei conflitti di vicinato (studio comparative del diritto francese e italiano), II, L’esperienza italiana, in Riv. Dir. Civ., 1975, I pp. 29 ss. Inoltre si veda, più recentemente, R. Petruso, Immissioni, Dig. discipl. priv., sez. civ., Agg. I, Utet, Torino, 2012 ed ivi ulteriori riferimenti.
[ii] In tema, si veda in particolare B. Pozzo, Ambiente (Strumenti privatistici di tutela dell’), cit.; Id., Danno ambientale ed imputazione della responsabilità, Milano, Giuffrè, 1996
[iii] Su questo si veda D’Angelo, L’art. 844 e il diritto alla salute, in Breccia, Busnelli (a cura di), Tutela della salute e diritto privato, Milano, 1978, pp. 403 ss.
[iv] Si vedano Trib. Savona 31 gennaio 1990; Trib. Biella 22 aprile 1989; Trib. Vicenza 24 novembre 1986. La Cassazione ha inizialmente pronunciato sentenze in questo senso (v. Cass., Sez. II, 30 luglio 1984, n. 4523), ma poi, come detto nel testo, ha riservato la tutela della salute all’art. 2043 c.c.
[v] Cass., 5 luglio 1979, n. 3819 e soprattutto Cass., S.U., 6 ottobre 1979, n. 5172.
[vi] Cfr. Cass. S.U. 9 marzo 1979, n. 1463; Corte Cost., 14 luglio 1986, n. 184.
[vii] La prima legge in materia è stata la l. 13 luglio 1966, n. 615, così come modificata e sostituita dal D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, attuativo delle Dir. n. 80/779/CEE, Dir. n. 82/884/CEE, Dir. n. 84/360/CEE e dir. n. 85/203/CEE (c.d. legge antismog, abrogata dal Codice dell’Ambiente). Il D.lgs. 4 agosto 1999, n. 351, attuazione della dir. n. 96/62/CE, ha poi previsto i c.d. “valori limite” ossia i livelli inderogabili fissati per prevenire danni alla salute e all’ambiente (il D. Lgs. è stato abrogato dalla lettera a) del comma 1 dell’art. 21, D. Lgs. 13 agosto 2010, n. 155). Si veda in tema M. Bucello, M. Cafagno, Inquinamento, Dig. Discipl. Priv., Agg. I, Utet, Torino, 2005
[viii] Legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36, tuttora in vigore. Sul tema, G. Grasso, Inquinamento elettromagnetico, Dig. Discipl. Priv., 2005; M.A. Mazzola, Inquinamento elettromagnetico, Dig. Discipl. Priv., Agg. I, 2010.
[ix] Nel 1976 è stata emanata la c.d. Legge Merli (L. n. 319 del 10 maggio 1976), Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento, a cui poi sono seguiti il D.lgs. 27 gennaio 1992, n. 132, Attuazione della direttiva 80/68/CEE concernente la protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, ed il D. Lgs. 27 gennaio 1992, n. 133, Attuazione delle direttive 76/464/CEE, 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE, 88/347/CEE e 90/415/CEE in materia di scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque. Le normative sono state abrogate dall’articolo 63 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 e dall’articolo 175 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’Ambiente).
[x] Attuazione della delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382, tuttora in vigore.
[xi] D.P.C.M. 1 marzo 1991, Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno.
[xii] L’art. 15 della L. 447/1995 fa salva l’applicazione delle disposizioni del D.P.C.M. compatibili con la legge quadro, prevedendo un regime transitorio; i rapporti tra le due normative non sono risultati chiari fin da subito: si veda in tema S. Amore, Inquinamento acustico, cit.
[xiii] Le immissioni acustiche provocate dal volo degli aerei sono invece disciplinate da una norma speciale, ossia l’art. 46 della L. 25 giugno 1865, n. 2359 (ora sostituito dall’art. 44, D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). Cfr. Cass., Sez. III, 03 luglio 2014, n. 15223, in Danno e Resp., 2015, 5, 468 con nota di BARBA.
[xiv] Si veda, da ultimo, Cass. civ., Sez. II, 05 novembre 2018, n. 28201.
[xv] Sul tema, si veda R. Petruso, cit. il quale ricorda una pronuncia del Tribunale di Genova che aveva ritenuto tollerabili, alla stregua della novella legislativa del 2009, i rumori prodotti dalle apparecchiature di ventilazione installate sul tetto di un supermercato confinante, in danno al condominio, poiché conformi all’art. 2 della legge quadro sull’inquinamento acustico (L. 447/1995) ed al D.P.C.M. del 14 novembre 1997.
[xvi] Corte Cost., ordinanza, 21-24 marzo 2011, n. 103 ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6 ter, introdotto dalla legge di conversione 27 febbraio 2009, n. 13, sollevata in riferimento agli articoli 3 e 32 della Costituzione.
[xvii] In questo senso, si veda la sentenza in commento e soprattutto Cass., Sez. II, 12 novembre 2018, n. 28893 la quale ha precisato che “in tema di immissioni acustiche, è stato affermato che la differenziazione tra tutela civilistica e tutela amministrativa mantiene la sua attualità anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 6 ter del d.l. n. 208 del 2008, convertito con modificazioni in l. n. 13 del 2009, al quale [anche] non può aprioristicamente attribuirsi una portata derogatoria e limitativa dell’art. 844 c.c., con l’effetto di escludere l’accertamento in concreto del superamento del limite della normale tollerabilità, dovendo comunque ritenersi prevalente, alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata, il soddisfacimento dell’interesse ad una normale qualità della vita rispetto alle esigenze della produzione”.
[xviii] Cfr. le sentenze citate in motivazione dalla Cassazione in commento: Cass. Sez. II, 01 ottobre 2018, n. 23754; Cass. Sez. VI, 01 febbraio 2011, n. 2319; Cass. Sez. II, 27 gennaio 2003, n. 1151. Inoltre, Cass. Sez. II, 25 agosto 2005, n. 17281.
[xix] Nello stesso senso, si veda la recentissima Cass., Sez. II, 2 novembre 2018, n. 28893. Inoltre, Cass. Sez. II, 02 agosto 2016, n. 16074; Cass. Sez. II, 17 gennaio 2011, n. 939; Cass. Sez. II, 25 gennaio 2006, n. 1418. È pur sempre vero che i limiti legali forniscono comunque un punto di riferimento al giudice civile. Cfr. A. Gambaro, La proprietà, cit., p. 510.
[xx] Si veda in questo senso A. Procida Mirabella Di Lauro, Immissioni e “rapporto proprietario”, Napoli, 1984, p. 46.
[xxi] Nello stesso senso, la recente sentenza Cass. n. 28893 del 2018 che afferma che deve ritenersi prevalente “alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata, il soddisfacimento dell’interesse ad una normale qualità della vita rispetto alle esigenze della produzione”. Inoltre, Cass. n. 23754 del 2018 la quale di “diritto al normale svolgimento della vita familiare”; Cass., Sez. II, 31 agosto 2018, n. 21504 che ha affermato che “il limite della tutela della salute è da ritenersi ormai intrinseco nell’attività di produzione, oltre che nei rapporti di vicinato, alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata, sicché deve sempre considerarsi prevalente – rispetto alle esigenze della produzione – la soddisfazione di una normale qualità della vita”; Cass., Sez. II, 08 marzo 2010, n. 5564 (che ha enunciato il medesimo principio di diritto); Cass., Sez. III, 11 aprile 2006, n. 8420.
[xxii] Cfr. Cass. 11 aprile 2006, n. 8420 che in tema di immissioni ha affermato che l’interesse alla salute dei proprietari è da considerarsi “valore preminente, in funzione del soddisfacimento del diritto ad una normale qualità della vita” rispetto alle esigenze dell’attività di impresa esercitata sul fondo confinante. Cfr. anche Cass. 8 marzo 2010, n. 5564.
[xxiii] Corte EDU, sentenza 9 dicembre 2004, causa Lopez Ostra v. Spagna, ric. 16798/90; Guerra v. Italia, sentenza 17 febbraio 1998, ric. 14967/89; Deès v. Ungheria, sentenza 9 novembre 2010, ric. 2354/06; Surugiu v. Romania, sentenza 20 aprile 2004, ric. 48995/99. Nel caso riguardante le immissioni sonore derivanti dall’aeroporto di Heathrow, la Corte invece ha escluso la violazione dell’art. 8 (v. Powell e Rayner v. United Kingdom, sentenza 21.2.1990).
[xxiv] Corte EDU, sentenza Cordella e altri v. Italia, 24 gennaio 2019, ric. 54414/13 e 54264/15
[xxv] Per un commento alla sentenza Cordella, si rimanda al contributo di S. Marino, L’omissione dello Stato a proteggere gli individui da emissioni inquinanti: riflessioni sulla portata dell’art. 8 e dell’art. 13 CEDU nel diritto ambientale, in Riv. Giur. Amb., in corso di pubblicazione.
[xxvi] U. Mattei, La proprietà, in Trattato Sacco, Torino, 2003; pp. 320 ss.; F.P. Traisci, Le immissioni fra tutela proprietaria e tutela della persona. Modelli a confronto, Napoli, 1996, pp. 60 ss.
