di Carlo Luca Coppini
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 22-05-2022, n. 3872 – Pres. De Francesco, Est. Rotondo – Comune di Corato, (Avv. G.R. Notarnicola), c. S. L + altri, (Avv. M. Laceri e D. Tandoi)
La gestione dei rifiuti urbani compete ai Comuni, obbligati ad assicurare la tutela igienico-sanitaria e a vigilare sull’uso del territorio. L’obiettiva conoscenza dello stato dei luoghi, la perdurante detenzione in mano pubblica del terreno concesso in locazione all’Ente comunale – mai riconsegnato ai proprietari nelle forme di legge – i connessi e conseguenti oneri e obblighi di vigilanza e custodia del terreno su di esso incombenti, sono ragioni che rendono illegittimo il potere di traslare sui proprietari i costi di smaltimento e ripristino.
La controversia, come ricostruita attraverso i richiami operati dai giudici del Consiglio di Sato al primo grado del giudizio si riferisce all’impugnata ordinanza con cui il Comune di Corato imponeva ai proprietari del terreno alla stessa locato di procedere alla rimozione e smaltimento dei rifiuti abbandonati da ignoti nonché al ripristino delle normali condizioni igienico sanitarie dell’area adottando i prodromici interventi di messa in sicurezza.
Tale determinazione veniva regolamente contestata per contrasto con l’art. 192 d. lgs. 152/06 soprattutto nella parte in cui non veniva minimamente specificato il dolo o la colpa imputabile alla proprietà cui, viceversa, tanto i giudici di primo grado quanto quelli del Consiglio di Stato, riconducevano un comportamento incompatibile con una cosciente e volontaria determinazione di inquinare il suolo e/o di alterare le normali condizioni igienico sanitarie, con la conseguente insussistenza di qualsiasi elemento sia soggettivo che distingue la responsabilità contemplata nel citato art. 192 d.lgs n. 152/2006, riguardante l’abbandono dei rifiuti, sia oggettivo di cui all’art. 244 dello stesso TUA, riguardante il diverso potere di ordinanza relativo all’obbligo di bonifica(i).
Il Consiglio di Stato ha delimitato il thema decidendum alla condotta illecita sancita dall’art. 192 del d.lgs. 152/2006, escludendo la disciplina contenuta nel Titolo V^ del d.lgs n. 152/2006 in materia di bonifica (che avrebbe giustificato l’applicazione dei principi in materia di responsabilità del proprietario incolpevole di un sito contaminato, non ritenuta applicabile nel caso di specie) (ii).
In questo caso sia dal punto di vista civilistico, per inadempimento degli obblighi contrattualmente assunti sia dal punto di vista amministrativo, per omessa custodia e vigilanza durante tutto il periodo di materiale disponibilità, è stata accertata la colpa dell’amministrazione comunale nello stato di abbandono dei rifiuti. E’ risultato documentalmente dimostrato e non smentito da alcuna prova contraria, che questa avesse ricevuto il locazione il terreno a uso discarica, costituito da una ex cava di proprietà dei destinatari dell’ordinanza ex art 192 d.lgs. 152/2006, in ragione di regolari contratti stipulati nel maggio del 1982 e nel febbraio del 1988. Al termine di quello più recente, tuttavia, l’amministrazione non restituiva la suddetta cava nonostante l’intervenuta chiusura della discarica avvenuta nel mese di agosto del 1990.
Su questo presupposto, la discarica originariamente definibile “controllata” e realizzata nel rispetto dei criteri tecnologici sanciti dalla normativa tecnica e regolamentare emanata in attuazione del d.P.R. 915/1982 vigente all’epoca della stipula dei contratti di locazione (iii), si trasformava automaticamente in una discarica “incontrollata” quale ricettacolo delle più svariate tipologie di rifiuti che venivano abbandonati da ignoti in ciò facilitati per la rottura di da diverse parti della recinzione.
All’epoca della notifica dell’ordinanza impugnata dai proprietari, avvenuta nel settembre del 2015, la discarica non si presentava più come alla sua origine a fronte della ingiustificata omissione dei necessari controlli e adeguamenti tecnici ma appariva trasformata in un vero e proprio “mostro ambientale incontrollato” a causa del grave disinteresse della parte conduttrice – nella specie il Comune di Corato – protrattosi per oltre 25 anni.
Seguendo criteri di efficacia, efficienza, economicità e trasparenza e di collaborazione tra enti pubblici e privati coinvolti, nel rispetto degli atti di pianificazione territoriale e delle esigenze economiche locali, l’amministrazione locale avrebbe dovuto provvedere ad adempiere ai propri obblighi contrattuali quale parte conduttrice fra cui, in principalità, quello della custodia nonché della vigilanza e controllo anche e soprattutto in costanza di tutto il periodo successivo al termine dell’ultimo contratto di locazione, durante il quale proseguiva ininterrottamente a conservare la disponibilità in assenza di una precisa e formale riconsegna della ex cava.
La violazione delle prescrizioni sancite dagli articoli 1206, 1207, 1208, 1209, comma 2 e 1216 del Cod. Civ, in cui sarebbe contrattualmente incorso il Comune di Corato, ha rappresentato il motivo di maggior incisività che i proprietari rappresentavano nel proprio ricorso avanti giudici del primo grado e da questi integralmente accolto, con effetto assorbente di tutte le altre e diverse ragioni esposte in sede di ricorso.
A dimostrazione delle garanzie legali offerte dalla disciplina generale sui contratti e invocabili anche e soprattutto nell’ipotesi del contratto di locazione al momento della relativa conclusione, infatti, il Consiglio di Stato ha fatto interamente proprio il ragionamento esposto nella sentenza di primo grado sull’indefettibile presupposto che gli obblighi di custodia in capo al conduttore permangono sino a quanto la consegna dell’immobile avviene nelle forme di rito sancite dalle disposizioni sopra richiamate. A dimostrazione della fondatezza di tale motivo e della conseguente illegittimità del provvedimento impugnato, inoltre, il Consiglio di Stato ha rilevato l’assoluto difetto di giustificazione e prova dell’imputabilità ai proprietari della condotta sanzionata dall’art. 192 del d.lgs n. 152/2006 anche e soprattutto per assoluto difetto della prova dell’elemento psicologico della condotta sanzionata da tale norma (iv).
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Consiglio di Stato, sez. IV, 17 maggio 2022, n° 3872 (1)
NOTE
(i) Quanto affermato dalle sentenze dei giudici di primo grado e del Consiglio di Stato in merito alla esistenza di due distinte discipline in materia di bonifiche, da una parte e di abbandono dei rifiuti, dall’altra rappresenta la conferma di un puntuale esame della precedente pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n.8546/2021 v. Sulla distinzione tra bonifica e abbandono dei rifiuti di F. Peres in questa rivista:
(ii) Una puntuale disamina della giurisprudenza riguardante la posizione del proprietario v. La posizione del proprietario incolpevole nei procedimenti di bonifica e risanamento ambientale, di E. Maschietto in Rivista Giuridica dell’Ambiente, 2013, pp. 252 e ss
(iii) E’ opportuno ricordare, infatti, che l’art. 5 del d.P.R. 915/1982 prevedeva che gli impianti di discarica e di innocuizzazione di rifiuti speciali e urbani – così come classificati dal legislatore del 1982 – siano anche espressamente approvati, per quanto riguarda le loro caratteristiche strutturali, dalla Regione e che gli impianti di smaltimento dei rifiuti sono compresi nell’elenco delle industrie insalubri di prima classe ai sensi dell’art. 216 del T.U. Delle leggi sanitarie (D.M. 19 novembre 1981) v. Normativa e tecnica dello smaltimento dei rifiuti . Manuale operativo in Edizioni delle Autonomie, III Ed., Roma, 1992 di M. Sanna, pagg. 93 e ss;
(iv) In senso conforme, Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4781/2019 v. Illegittimo l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati notificato al proprietario dell’area incolpevole di C. L. Coppini in RGA On line, 16 settembre 2019; A fronte dell’accertata sussistenza della colpa imputabile alla proprietà/locatrice, Cons. Stato Sez. IV, Sent., 6427/2021 v. Responsabilità del proprietario per l’abbandono dei rifiuti da parte del conduttore di C. L. Coppini in RGA On line 28 novembre 2021; Tar Campania,, Napoli, Sez. V, sentenza n. 6125/2021, v. Abbandono di rifiuti e responsabilità del proprietario per omessa recinzione dell’area di E. Pomini in RGA On line 28 novembre 2021
