Zonizzazione acustica: obbligo di VAS e prevalenza sul piano urbanistico?

Zonizzazione acustica: obbligo di VAS e prevalenza sul piano urbanistico?

di Claudia Galdenzi e Federico Boezio

T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. I, 12 agosto 2021, n. 754 – Pres. Massari, Est. Tagliasacchi – Italgen S.p.a. (Avv.ti Deleuse Bonomi, Codignola) c. Comune di Villa di Serio (non costituito).

Il piano di zonizzazione acustica è un vero e proprio piano, con efficacia precettiva e prevalente sulla strumentazione urbanistica comunale, sussumibile in quegli atti e provvedimenti di pianificazione e programmazione per i quali il d.lgs. n. 152/2006 impone la V.A.S.   

La sentenza in commento concerne un piano di zonizzazione acustica, approvato dal Comune di Villa di Serio in conformità all’art. 6, comma 1, lettera a), della legge quadro sull’inquinamento acustico (l. n. 447/1995).

La società ricorrente aveva impugnato il piano in quanto con lo stesso era stata modificata la classificazione acustica di un’area di suo interesse, che dalla classe “V” (corrispondente alle “Aree prevalentemente industriali”: cfr.  tabelle A-B del DM 14/11/1997) era stata inserita in classe “IV” (corrispondente alle “Aree di intensa attività umana”: cfr. tabelle A-B del D.M. 14/11/1997).

Il TAR Brescia non si è espresso sulla nuova classificazione acustica assegnata dal Piano all’area in questione, ma ha annullato la zonizzazione acustica nel suo complesso, perché adottata senza essere stata sottoposta a procedimento di valutazione ambientale strategica (c.d. “V.A.S.”).

A fondamento della propria decisione, il TAR Brescia ha posto i seguenti principi:

1) il Piano di zonizzazione acustica è un “vero e proprio piano”, sussumibile in quegli atti e provvedimenti per i quali il D.lgs. n. 152/2006 prevede la sottoposizione a VAS.;

2) il Piano di zonizzazione acustica ha efficacia precettiva e prevalente sulla strumentazione urbanistica comunale.

Questi stessi principi, come ricordato anche dal TAR Brescia nella sentenza in commento, erano stati già affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1278/2015, confermando quanto statuito sul punto nel giudizio di primo grado[i].

Il caso deciso dal Consiglio di Stato concerneva però una fattispecie particolare, soggetta alla disciplina dell’inquinamento acustico prodotto nelle zone aeroportuali. Per il settore dei trasporti, infatti, la legge n. 447/1995 prevede una normativa differenziata e sostanzialmente accentrata a livello statale, con disposizioni speciali riferite alla pianificazione acustica, ai valori acustici, al risanamento, ai provvedimenti cautelari e al profilo sanzionatorio.

Per quanto qui d’interesse, la “zonizzazione acustica” nelle aree aeroportuali è infatti disciplinata dal D.M. 31/10/1997[ii].  Muovendo dalle disposizioni di cui al citato decreto ministeriale, nella citata sentenza n. 1278/2015 il Consiglio di Stato aveva concluso che la classificazione del rumore aeroportuale non fosse riconducibile a un’operazione meramente tecnica e vincolata e che invece dovesse essere qualificata come un “vero e proprio piano” (cosi nel testo della sentenza), in quanto attività caratterizzata da scelte discrezionali e strategiche, dirette a minimizzare il disagio acustico nei confronti delle comunità residenti nei territori limitrofi all’aeroporto.

Considerazioni analoghe possono essere agevolmente estese al “piano di zonizzazione acustica” di cui tutti i Comuni devono dotarsi in base all’art. 6 della l. n. 447/1995 e oggetto della decisione in esame: infatti, anche il piano comunale di classificazione acustica di cui all’art. 6 l. n. 447/1995 è frutto di attività ampiamente discrezionale, finalizzata a consentire l’applicazione dei valori acustici di qualità e nella prospettiva di governare l’assetto del territorio sotto il profilo della tutela dell’ambiente e della salute.

Sotto questo profilo, dunque, comprensibile e puntuale sembra essere il richiamo che il TAR Brescia fa nella sentenza in commento al principio affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1278/2015: se infatti la “zonizzazione acustica” per le zone aeroportuali può essere considerata una forma di pianificazione per il fatto stesso di essere frutto di scelte discrezionali (e non solo tecniche vincolate), non vi è dubbio che nella medesima categoria di atti (di natura pianificatoria) debba rientrare anche la zonizzazione acustica comunale (ex art. 6  l. n. 447/1995), con le relative conseguenze, dalla sottoposizione del piano a VAS a quelle di ordine processuale[iii].

Meno incontestabile sembra essere invece il richiamo fatto nella pronuncia in commento al principio, anch’esso affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1278/2015, secondo il quale il Piano di zonizzazione acustica avrebbe “efficacia precettiva e prevalente sulla strumentazione urbanistica comunale”.

Come detto, infatti, con la citata sentenza il Consiglio di Stato si è espresso su una fattispecie speciale, relativa alla classificazione acustica aeroportuale, la cui efficacia prevalente rispetto agli strumenti urbanistici comunali è specificamente prevista dalla normativa di riferimento[iv]. La disciplina sull’efficacia dei piani di zonizzazione acustica di competenza comunale non è però altrettanto univoca[v] e, infatti, il rapporto tra piani acustici comunali e piani urbanistici è uno dei temi meno consolidati in giurisprudenza. Una volta stabilito – secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente – che il piano acustico non deve “sovrapporsi meccanicamente” a quello urbanistico, manca un riferimento normativo che definisca in modo puntuale, a livello nazionale, quando e a quali condizioni la zonizzazione acustica possa discostarsi dalle previsioni urbanistiche al fine di garantire un miglioramento del clima acustico sul territorio comunale. Ad avviso degli scriventi, una maggiore precisione normativa sul punto potrebbe tradursi anche in una migliore configurazione dei rapporti tra efficacia della zonizzazione acustica ed efficacia del piano urbanistico: ad esempio, nei limiti prestabiliti in cui la zonizzazione acustica può non allinearsi alla pianificazione urbanistica, potrebbe essere giustificato assegnare prevalenza al piano speciale e settoriale su quello urbanistico generale; oppure, potrebbe essere plausibile prevedere contestualità e coerenza nell’adozione delle due pianificazioni territoriali da parte dei Comuni, con sottoposizione congiunta anche alla procedura di V.A.S.

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Tar Brescia n 754-2021 (nota) ott21

Per il testo della sentenza (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR Brescia n. 754-2021

Note:

[i] Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2015, n, 1278, che ha confermato la sentenza TAR Lombardia – Brescia, n. 668/2013.

[ii] Il D.M. 31/10/1997 attribuisce a un’apposita Commissione istituita dall’Enac il compito di rilevare il rumore in applicazione di criteri predeterminati e, sulla base di quanto così misurato, di definire le zone aeroportuali di rispetto, caratterizzate da limiti di rumorosità via via crescenti ammessi al loro interno.

[iii] La natura del piano di zonizzazione acustica non è un tema consolidato. Parte della giurisprudenza inquadra questo atto tra i “regolamenti”, configurandolo come un “atto di natura generale a contenuto normativo” (TAR Abruzzo, sez. I, 10 luglio 2014, n. 597; TAR Lombardia Brescia, sez. II, 18 maggio 2012, n. 837; TAR Campania, Salerno, sez. I, 26 giugno 2003, n. 745, in RGA 2004, 288).  Secondo altra parte della giurisprudenza, invece, la classificazione acustica avrebbe natura pianificatoria, in quanto sarebbe atto generale, ma non astratto e, quindi, neanche a contenuto normativo (oltre alla sentenza in commento e a Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 1278/2015, TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 2/4/2015, n. 477; TAR Lombardia Milano, sez. II, 9/11/2012, n. 2734; TAR Veneto, sez. III, 12 gennaio 2011, n. 24).  Dall’inquadramento del piano di classificazione acustica tra gli atti regolamentari o pianificatori. la giurisprudenza fa discendere conseguenze di ordine processuale: nell’individuazione dell’interesse a ricorrere (ad esempio, Cons. Stato, sez. IV, n. 9301/2009 e n. 5516/2004), in merito al potere di disapplicazione del piano da parte del giudice amministrativo (TAR Marche n. 435/2019), in relazione alla tutela contro il “silenzio” della PA in caso di omessa adozione del piano (Cons. Stato, sez. IV, n. 8160/2019).

[iv] L’art. 7 D.M. 31 ottobre 1997 prevede che “Fatte salve le attività e gli insediamenti esistenti al momento della data di entrata in vigore del presente decreto, i piani regolatori generali sono adeguati tenendo conto delle seguenti indicazioni per gli usi del suolo …: zona A: non sono previste limitazioni; zona B: attività agricole ed allevamenti di bestiame, attività industriali e assimilate, attività commerciali, attività di ufficio, terziario e assimilate, previa adozione di adeguate misure di isolamento acustico; zona C: esclusivamente le attività funzionalmente connesse con l’uso e i servizi delle infrastrutture aeroportuali”.

[v] Cfr., in particolare, nella legge quadro n. 447/1995, gli articoli art. 4, lett. a; art. 6, lett. b; art. 2, comma 5. Vi sono poi le leggi regionali in materia di inquinamento acustico, alcune delle quali assegnano prevalenza agli strumenti urbanistici (ad esempio, l.r. Veneto n. 21/1999), mentre altre attribuiscono efficacia vincolante al piano acustico (ad esempio, l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 16/2007) (per approfondimenti sul tema cfr. CERUTI, CASELLATO, PELLEGRINI, ZEN, L’inquinamento acustico, 2021; GALDENZI, BOEZIO, Pianificazione acustica: quali sono i limiti del potere discrezionale dei Comuni?, in RGA on line).