di Federico Peres
Corte di Cassazione Civile, Sez. III, 23.12.2021. n. 41436
In tema di messa in sicurezza e di bonifica ambientale di siti inquinati poste in essere dagli enti locali in surroga del responsabile dell’inquinamento, la possibilità per l’ente locale di procedere al recupero delle relative spese direttamente in via esecutiva nei confronti del responsabile mediante iscrizione a ruolo delle corrispondenti somme sussiste solo laddove sia stata posta in essere la procedura amministrativa prevista dal complesso normativo richiamato (che richiede la preventiva individuazione del responsabile dell’inquinamento e degli interventi necessari, una diffida ad adempiere entro 48 ore al predetto responsabile e, solo in caso di inerzia di quest’ultimo, l’esecuzione degli interventi in surroga), i cui atti sono impugnabili davanti al giudice amministrativo, con riserva della giurisdizione del giudice ordinario per le questioni patrimoniali (e, in particolare, per quelle relative all’identificazione del responsabile dell’inquinamento e della congruità dell’importo a questi richiesto per il rimborso). Nel caso in cui vengano invece effettuati dall’ente locale – a causa dell’urgenza – interventi di bonifica e/o messa in sicurezza di siti inquinati senza previa individuazione del responsabile dell’inquinamento e delle opere da eseguire e senza previa diffida ad adempiere al responsabile stesso, non potendo avere luogo l’indicato procedimento amministrativo, si configura una controversia esclusivamente patrimoniale, in relazione all’individuazione del responsabile dell’inquinamento, alla sussistenza dell’urgenza di provvedere da parte dell’ente locale ed alla congruità dei relativi esborsi, il cui accertamento è integralmente riservato alla giurisdizione del giudice ordinario; in tal caso, inoltre, la pretesa di rimborso dei suddetti esborsi non potrà essere iscritta direttamente a ruolo dall’ente, il quale dovrà preventivamente munirsi di idoneo titolo esecutivo.
Il caso
Il Comune di Savona eseguiva interventi urgenti di bonifica in surroga del responsabile senza però previamente diffidarlo e tentava il recupero delle spese sostenute iscrivendo a ruolo il credito e notificando la cartella di pagamento all’asserito responsabile, il quale presentava opposizione. L’opposizione veniva respinta in primo e in secondo grado in quanto, ad avviso dei giudici di merito, non era possibile muovere contestazioni sostanziali al credito dal momento che l’interessato non aveva impugnato gli atti amministrativi di determinazione di quel credito, integranti la procedura amministrativa prevista in matteria di bonifica dalla allora vigente normativa statale (d.lgs. n. 22/97 e d.m. n. 471/99) e regionale (l.r. Liguria n. 18/99). Avverso la sentenza d’appello il soccombente presentava ricorso alla Corte di Cassazione.
La qualificazione dell’azione e i motivi di ricorso
La sentenza della Corte Suprema parte dal qualificare la domanda del ricorrente come opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.) con la quale si contesta il diritto del creditore istante a procedere ad esecuzione forzata stante la mancanza di un valido ed efficace titolo esecutivo; ed invero, secondo la sentenza, la domanda va certamente qualificata come tale «venendo in contestazione il diritto del Comune di Savona di procedere ad esecuzione forzata e, segnatamente, essendo dedotta in via principale l’insussistenza di un titolo esecutivo (e, più precisamente, di un titolo idoneo per l’iscrizione a ruolo della pretesa creditoria) e, comunque, l’insussistenza, in tutto o in parte, del credito fatto valere in via esecutiva».
La Corte osserva, inoltre, che non avendo il ricorrente formulato, nei precedenti gradi di giudizio, una espressa e autonoma domanda di accertamento negativo della sussistenza e dell’entità del credito, l’oggetto del giudizio in Cassazione deve, di conseguenza, «ritenersi circoscritto all’accertamento della sussistenza (o meno) del diritto del Comune di Savona di procedere ad esecuzione forzata (…) mentre all’accertamento dell’esistenza e dell’entità del relativo credito, sul piano sostanziale, dovrà procedersi esclusivamente se e nella misura in cui ciò risulti necessario al fine di verificare la sussistenza di quel diritto, in relazione allo specifico titolo azionato».
Qualificata la domanda, la Corte Suprema inquadra come segue i motivi di ricorso. Il terzo motivo (ritenuto logicamente pregiudiziale) attiene alla mancanza di un idoneo titolo esecutivo; ed invero, posto che la pretesa del Comune aveva ad oggetto un credito risarcitorio da responsabilità extracontrattuale, questo non poteva, ad avviso del ricorrente, essere oggetto di ingiunzione amministrativa, ma andava accertato in sede giudiziaria nei modi ordinari. I primi due motivi censurano, invece, la decisione impugnata nella parte in cui – come sopra accennato – aveva negato la possibilità di muovere contestazioni sostanziali in sede di opposizione all’esecuzione non avendo il ricorrente impugnato gli atti amministrativi di determinazione di quel credito, integranti la procedura in materia di bonifica dei siti contaminati prevista dalla normativa statale e regionale allora vigente. Osserva il ricorrente sul punto che non solo il procedimento amministrativo non era stato posto in essere, ma in ogni caso spettava al creditore l’onere di provare la sussistenza dei fatti costitutivi della sua pretesa, sia nell’an che nel quantum, al fine di costituirsi un idoneo titolo esecutivo per procedere all’esecuzione forzata.
La sentenza
Ciò premesso, la Cassazione ha ritenuto l’opposizione fondata non avendo il Comune rispettato le norme sul procedimento di bonifica che legge articola in fasi precise, vale a dire: (1) individuazione, da parte della P.A., del responsabile dell’inquinamento; (2) individuazione, ad opera sempre della P.A., degli interventi necessari per rimediare la situazione; (3) diffida al responsabile ad adempiere; (4) in mancanza di spontaneo adempimento, realizzazione degli interventi a cura e spese della P.A.
Orbene, nel caso in esame, tale iter non era stato rispettato risultando, infatti, assente la comunicazione di individuazione degli interventi necessari (avvenuta soltanto dopo che gli stessi erano stati ultimati) e la diffida ad adempiere.
La Corte aggiunge, a supporto e per completezza, ulteriori considerazioni e richiama la giurisprudenza secondo la quale «in ordine alle questioni patrimoniali in tema di interventi di bonifica ambientale sussiste in realtà sempre la giurisdizione del giudice ordinario (cfr. per tutte Cass., Sez. U, Ordinanza n. 20350 del 31/07/2018, Rv. 650270 – 01 […] per considerazioni analoghe, in relazione ad una diversa vicenda sostanziale, cfr. altresì, in motivazione, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 1573 del 22/01/2019, Rv. 652476 – 01)». Precisa, dunque, la Cassazione che «Sulle questioni relative all’identificazione del responsabile dell’inquinamento e della congruità dell’importo a questi richiesto per il rimborso dei costi delle misure di messa in sicurezza e bonifica ambientali effettuate dalla pubblica amministrazione a causa della sua inerzia, sussiste, in altri termini, secondo l’indirizzo di questa stessa Corte, la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto si tratta di diritti soggettivi e, in proposito, non vi è attività discrezionale dell’amministrazione, ma attività strettamente vincolata. L’attività discrezionale dell’autorità amministrativa riguarda esclusivamente l’individuazione delle misure di sicurezza da attuare e le modalità della loro esecuzione: esclusivamente con riguardo a questo segmento del procedimento sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, mentre sulle questioni patrimoniali (e, quindi, anche sull’individuazione del responsabile e sulla congruità degli importi spesi per le misure di messa in sicurezza e bonifica ambientale) la giurisdizione spetta sempre al giudice ordinario».
Osserva, in conclusione, la Corte che avendo il Comune realizzato interventi di messa in sicurezza d’emergenza senza preventivamente individuarle e senza una diffida al presunto responsabile, la «pretesa di rimborso si pone del tutto al di fuori dello specifico procedimento amministrativo connotato da discrezionalità (e come tale sindacabile davanti al giudice amministrativo). Tale pretesa finisce, di conseguenza, per avere ad oggetto esclusivamente la questione patrimoniale (sia sotto il profilo dell’imputabilità del danno che dell’importo speso per gli interventi della pubblica amministrazione), questione che, a differenza di quanto affermato dalla corte di appello, non può affatto ritenersi riservata alla giurisdizione del giudice amministrativo».
La sentenza, nella parte in cui rimarca l’importanza del rispetto dell’iter procedimentale previsto per legge si pone in continuità con un precedente che, sia pure da altra prospettiva, aveva espresso lo stesso concetto. Ci si riferisce alla sentenza n. 1573/2019 nella quale si discuteva della azione di rivalsa che, ex art. 253 d.lgs. n. 152/2006, può essere esperita, nei confronti dell’inquinatore, da parte del proprietario del sito che ha spontaneamente bonificato; in quell’occasione la Corte Suprema affermò infatti che il proprietario non responsabile aveva il diritto di rivalersi verso l’inquinatore per le spese di bonifica spontaneamente sostenute «a condizione che sia stata rispettata per la bonifica la procedura amministrativa prevista dalla legge e indipendentemente dall’identificazione del responsabile dell’inquinamento da parte della competente autorità amministrativa».
Il principio affermato potrà forse essere declinato ulteriormente dalla giurisprudenza in relazione alle situazioni in cui la mancata identificazione del responsabile non sia dovuta a un difetto di istruttoria della P.A. o laddove il responsabile non abbia comunicato, come la legge gli impone, la situazione di inquinamento o di pericolo di inquinamento da lui creata e a lui nota.
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2022.03.18 RGA Online_aprile_ Cass. Civ. 41436_2021_Peres[1]
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