di Elena Felici, Valentina Brovedani, Micol Saccon
Consiglio di Stato, sezione V, 14 marzo 2022 n. 1763– Pres. Greco, Est. Lopilato – Fallimento Omissis S.p.a., (avv.ti S. Allocca e T. Mariuzzo) c. Comune di Berzo Demo e l’Unione dei Comuni della Valsaviore (avv. D. Bezzi), la Provincia di Brescia (avv.ti G, Donati e M. Poli), Omissis S.r.l. (non costituita in giudizio).
Con la sentenza in esame, il Consiglio di Stato conferma la posizione assunta dall’Adunanza Plenaria con sentenza del 26 gennaio 2021, n. 3[i] circa la responsabilità del curatore fallimentare per la rimozione dei rifiuti prodotti dall’impresa fallita, facendone discendere anche l’obbligo, per il medesimo, di adottare le misure di messa in sicurezza necessarie a seguito della contaminazione derivata dall’abbandono degli stessi.
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Il caso di specie riguarda una porzione di un sito industriale dismesso, localizzato in un’area nel comune di Berzo Demo in provincia di Brescia, in cui la Società insediata aveva avviato, alla fine degli anni ’90, la propria attività di recupero e riciclo di rifiuti speciali pericolosi, in particolare, di metalli e composti metallici. Successivamente al fallimento della Società avvenuto nel 2010, l’area si è trasformata di fatto in un deposito di rifiuti a cielo aperto, tanto che la Provincia con ordinanza ex art. 244 comma 2, D.Lgs. 152/2006 diffidava i soggetti ritenuti responsabili dell’inquinamento – tra cui il curatore del fallimento – alla messa in sicurezza di emergenza e alla presentazione di un piano di caratterizzazione.
Avverso tale provvedimento, il curatore fallimentare ricorreva al Tar Lombardia di Brescia, e il relativo ricorso, dopo essere stato rigettato in prima istanza con sentenza del 23 dicembre 2016, n. 669, veniva accolto dal Consiglio di Stato con sentenza 4 dicembre 2017, n. 5668[ii], sull’assunto che “il curatore fallimentare, per sua natura, non potesse essere considerato responsabile degli obblighi ambientali”.
In pendenza di giudizio di appello, con ordinanza contingibile e urgente, il Sindaco del Comune di Bedo Demo, essendo stata riscontrata la contaminazione delle acque di falda, ordinava al curatore, in qualità di soggetto responsabile, di “effettuare tutti gli interventi necessari atti alla messa in sicurezza delle acque sotterranee finalizzate a garantire il contenimento del pennacchio inquinante e scongiurare la diffusione della contaminazione verso valle idrogeologico” nonché il monitoraggio delle acque.
Tale provvedimento sindacale, già dichiarato legittimo dal Tar Lombardia di Brescia con sentenza 15 giugno 2021, n. 554 costituisce l’oggetto della decisione in commento, che ha confermato la decisione di primo grado.
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Preliminarmente, è interessante, a nostro avviso, inquadrare le diverse fattispecie che riguardano il sito oggetto di contenzioso, così come sono state ricostruite dai giudici amministrativi.
Con sentenza n. 669/2016 (a definizione del primo ricorso), il Tar Lombardia aveva ritenuto legittimo il provvedimento emesso dalla Provincia anche nei confronti della Curatela, sostanzialmente sulla base dei seguenti principi:
(i) il curatore fallimentare, ai fini della responsabilità ambientale, deve ritenersi detentore dei rifiuti così come previsto dal diritto comunitario e in particolare dalla Direttiva n. 2008/98/CE, laddove all’articolo 3 paragrafo 1 punto 6 definisce il detentore come “il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso”. In base al diritto europeo, dunque, il “possesso” ricomprende anche la detenzione secondo il diritto interno, senza necessità di indagare il titolo giuridico sottostante. Ciò include quindi anche la detenzione esercitata dal curatore fallimentare che è custode dei beni del fallito, anche quando non assume la gestione dell’impresa;
(ii) dalla detenzione discende automaticamente “un’obbligazione comunitaria avente un duplice contenuto (a) il divieto di abbandonare rifiuti; (ii) l’obbligo di smaltire gli stessi” (cfr. Tar Lombardia Brescia, 15 giugno 2021, n. 554);
(iii) soltanto chi non è detentore dei rifiuti, come il proprietario incolpevole, può giovarsi della c.d. “esimente interna” di cui all’art. 192 c. 3 del TUA che richiede l’imputabilità a titolo di dolo o di colpa ai fini della responsabilità solidale dello stesso.
Già in tale occasione, dunque, il Giudice Amministrativo – discostandosi dall’orientamento allora prevalente – sottolineava come la condizione di detentore dei rifiuti fosse idonea a imporre in capo al curatore il divieto di abbandonare i rifiuti, ovvero l’obbligo di smaltire gli stessi.
Non solo.
Tale pronuncia ha ritenuto che l’obbligo di smaltimento coincidesse con la messa in sicurezza di emergenza, essendo i rifiuti abbandonati sorgente primaria di contaminazione, ed ha concluso che al curatore potesse essere richiesta sia la rimozione dei rifiuti sia la messa in sicurezza di emergenza ex art. 242 c. 3 del TUA, misura che tale previsione impone ai soggetti responsabili dell’inquinamento: la condotta rilevante consisterebbe in questo caso nella mancata rimozione dei rifiuti e nella conseguente causazione o aggravamento della contaminazione.
Come sopra detto, il Consiglio di Stato investito dell’appello, con sentenza n.5668 del 4 dicembre 2017, aveva invece riformato tale pronuncia attenendosi ai principi sino ad allora applicati secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa, secondo cui la Curatela (che non abbia condotto attività d’impresa) non può in alcun modo essere tenuta responsabile per la mancata rimozione di rifiuti o per eventi di inquinamento che ne derivino.
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Venendo alla pronuncia oggi in commento, il Collegio ha ritenuto, conformemente alla decisione di primo grado (e in senso contrario a quanto statuito dal Consiglio di Stato pronunciatosi sulla legittimità del primo provvedimento), di aderire ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la richiamata sentenza del 26 gennaio 2021, n. 3.
In particolare, la curatela fallimentare, avendo la custodia dei beni del fallito anche quando non prosegue l’attività imprenditoriale, non potrebbe andare esente da responsabilità “lasciando i abbandonati i rifiuti risultanti dall’attività imprenditoriale dell’impresa cessata”, altrimenti i costi “finirebbero per ricadere sulla collettività incolpevole, in antitesi non solo con il principio comunitario “chi inquina paga”, ma anche in contrasto con la realtà economica sottesa alla relazione che intercorre tra il patrimonio”.
Nel caso in esame, peraltro, si tratta di un’ordinanza contingibile ed urgente avente ad oggetto non la rimozione di rifiuti abbandonati, ma la messa in sicurezza di un sito contaminato.
Da questo punto di vista la sentenza, se pure condivisibile nel merito, sembra sovrapporre le due diverse ipotesi – cosa che non è infrequente nelle decisioni dei giudici amministrativi – con conseguenze non del tutto lineari in termini di motivazione.
Infatti, il Consiglio di Stato, dapprima opera un excursus sui principi generali che costituiscono espressione del principio “chi inquina paga”, declinati sulla figura proprietario incolpevole, e che quindi richiederebbero l’accertamento dell’elemento soggettivo; successivamente, per affermare la responsabilità del curatore nel caso di specie, si rifà ai principi dell’Adunanza Plenaria, che richiamano, invece, la posizione di detentore dei rifiuti e che legittimerebbero piuttosto un ordine di rimozione, anziché un provvedimento che ordini la messa in sicurezza del sito.
Ci sembra quindi che, in questo caso, la sentenza avrebbe dovuto meglio indagare i profili di responsabilità diretta, autonoma e soggettiva, del curatore (non della società fallita) nella causazione della contaminazione, o nell’aggravamento della situazione ambientale, e il nesso di causalità tra questi e il comportamento omissivo della curatela, profili che, se pure brevemente, nella decisione del TAR del 2017 resa nel giudizio di impugnazione del primo provvedimento della Provincia erano stati esaminati e ritenuti esistenti[iii].
Rimane il fatto che gli oneri ambientali costituiranno, sempre più, un capitolo gravoso nelle procedure, che rischia di veder in gran parte, se non del tutto, sacrificati i diritti dei creditori, se non si troveranno formule di dialogo e collaborazione con le amministrazioni locali che permettano di trovare soluzioni condivise e sostenibili.
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RGA Online – nota a Consiglio di Stato 14 marzo 2022 n. 1763 (1)
Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE
[i] Commentata da F. Vanetti, L’Adunanza Plenaria, in questa Rivista, numero 18, febbraio 2021.
[ii] Quindi in data precedente l’Adunanza Plenaria b. 3/2021
[iii] La responsabilità della curatela in tali casi era già pacificamente ritenuta dalla giurisprudenza. Per un excursus si veda F.Peres, “Gli obblighi del curatore fallimentare in materia di rifiuti e bonifica: analisi della giurisprudenza”, RGA Online n.19 del 17 aprile 2019.