di Elisa Maria Volonté
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Milano), Sez. III, 27 febbraio 2023, n. 495 – Pres. Bignomi, Est. Cozzi – Comune di Casorezzo (Avv.ti Bucello, Viola e Lombardia) c. Omissis S.r.l. (Avv.ti Prati e Costa), Omissis S.r.l. (Avv.ti Boni e Cordedda) e nei confronti di Comune di Busto Garolfo, Consorzio Parco del Roccolo e Città Metropolitana di Milano (non costituiti in giudizio)
Ai sensi dell’art. 133 D.Lgs. 104/2010, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di adempimento di una convenzione stipulata ai sensi della L.R. Lombardia n. 14/1998, essendo la medesima volta a regolare un rapporto giuridico pubblicistico.
L’art. 12 L.R. Lombardia n. 14/1998 deve essere interpretato come una norma che integra la disciplina privatistica in materia di successione degli obblighi di cui alla convenzione per attività estrattiva, ponendo in capo al cessionario l’onere di assumersi volontariamente gli obblighi assunti dal cedente per lo svolgimento dell’attività di sfruttamento del giacimento. Indipendentemente da qualsiasi previsione normativa di carattere privatistico, quindi, la successione negli obblighi di cui alla convenzione opera anche in assenza della voltura dell’autorizzazione per l’attività di cava.
È risarcibile il danno all’immagine subito da un Comune per la lesione della propria reputazione a causa della presenza di aree caratterizzate da degrado ambientale sul territorio: l’ambiente è un bene costituzionalmente tutelato, la cui compromissioni lede il Comune, essendo quest’ultimo l’ente preposto al governo del territorio.
Con la pronuncia in commento, il TAR Milano statuisce sul ricorso del Comune di Casorezzo per veder accertato l’inadempimento delle società resistenti nonché, in subordine, risarcito il danno patito dal Comune ricorrente medesimo a causa dell’inadempimento stesso.
La vicenda sottesa al ricorso è iniziata il 25 luglio 2002, quando la Provincia di Milano (ora, Città Metropolitana) ha rilasciato a una società, come si vedrà, incorporata da una delle resistenti, l’autorizzazione a svolgere attività di cava ai sensi dell’Art. 12 L.R. Lombardia n. 14/1998 in un’area sita nel Comune di Busto Garolfo, adiacente al territorio del Comune ricorrente.
Al fine di ottenere la citata autorizzazione, in data 5 luglio 2002 la società ha dovuto, ai sensi della già citata L.R. Lombardia n. 14/1998[i] (applicabile ratione temporis[ii]), stipulare una convenzione con gli enti locali interessati, al fine di disciplinare diversi obblighi attinenti all’attività estrattiva, incluso l’obbligo di realizzare opere di ripristino ambientale nel territorio del Comune di Casorezzo e di Busto Garolfo[iii].
Successivamente, il 30 luglio 2009, la società di cui sopra è stata fusa per incorporazione in una delle società resistenti la quale, successivamente con atto del 18 settembre 2012, ha ceduto il relativo ramo d’azienda alla seconda società resistente.
Il Comune di Casorezzo lamenta che, nonostante le trasformazioni societarie di cui sopra e nonostante l’attività di cava sia proseguita negli anni, gli obblighi di cui alla convenzione del 5 luglio 2002 non siano stati adempiuti; viene chiesto, pertanto, l’accertamento dell’inadempimento delle società resistenti con condanna ad eseguire le opere di ripristino ambientale o, in subordine, al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente medesimo.
Respingendo le numerose eccezioni sollevate dalle ricorrenti, il T.A.R. Milano ribadisce non solo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’Art. 133 D.Lgs. n. 104/2010, vertendo il ricorso sull’adempimento di una convenzione stipulata ai sensi della L.R. Lombardia n. 14/1998, volta a regolare un rapporto giuridico pubblicistico, ma anche la legittimazione attiva del Comune ricorrente, essendo parte della convenzione di cui chiede l’adempimento.
Secondo il T.A.R. Milano, altrettanto infondata è l’eccezione di legittimazione passiva delle resistenti: le due società, infatti, sostengono di non avere alcun obbligo nei confronti del Comune di Casorezzo posto che la convenzione del 5 luglio 2002 è stata stipulata da un terzo soggetto, incorporato in una delle due resistenti che ha successivamente ceduto il relativo ramo d’azienda alla seconda resistente.
Secondo le parti resistenti, l’Art. 12 della citata L.R. Lombardia n. 14/1998 condiziona il trasferimento del diritto alla coltivazione della cava alla richiesta di voltura, inoltrata alla Provincia competente, dell’autorizzazione per attività estrattiva e dei relativi obblighi (quale quello relativo alle opere di risanamento ambientale); le società, tuttavia, non avrebbero mai chiesto alla Provincia di Milano la voltura dell’autorizzazione e, di conseguenza, alcun obbligo ad essa relativo può essere stato loro trasferito.
Contrariamente da quanto sopra riportato, secondo il T.A.R. Milano, il trasferimento degli obblighi di cui alla convenzione si verifica a prescindere dalla richiesta di voltura alla Provincia: l’articolo citato, infatti, è volto alla tutela dell’interesse pubblico, ovverosia a garantire che la società che subentra nella gestione della cava possegga i requisiti tecnici, economici e morali richiesti per ottenere l’autorizzazione originaria. Pertanto, l’Art. 12 L.R. Lombardia n. 14/1998 deve essere interpretato come una norma che integra la disciplina privatistica in materia di successione degli obblighi, ponendo in capo al cessionario l’onere di assumersi volontariamente gli obblighi assunti dal cedente per lo svolgimento dell’attività di sfruttamento del giacimento. Indipendentemente da qualsiasi previsione normativa di carattere privatistico, quindi, la successione negli obblighi di cui alla convenzione opera anche in assenza della voltura dell’autorizzazione per l’attività di cava: l’obbligo di eseguire le opere di ripristino ambientale è così stato trasferito, ai sensi dell’Art. 2504 bis Cod. Civ., alla società incorporante la società originariamente autorizzata, senza che detto obbligo sia poi venuto meno con la successiva cessione del ramo d’azienda il quale, infatti, non libera il cedente dai debiti aziendali sorti precedentemente alla cessione.
Allo stesso modo, la società che ha acquistato successivamente il ramo d’azienda relativo all’attività di gestione della cava non può non essere subentrata negli obblighi di cui alla convenzione, posto che l’efficacia del relativo contratto di cessione era condizionata alla voltura dell’autorizzazione in questione. In aggiunta e a riconferma di quanto sopra, la società era perfettamente a conoscenza degli obblighi di cui alla convenzione e, pertanto, il T.A.R. Milano sottolinea quanto riportato dall’Art. 2560 secondo comma Cod. Civ., così come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione: nei confronti dei terzi, sussiste responsabilità solidale tra cedente e cessionario in tutti quei debiti dei quali il cessionario sia stato in concreto a conoscenza. Ciò a maggior ragione in tutti quei casi in cui gli obblighi in questione abbiano natura propter rem ai sensi dell’Art. 11 L. n. 241/1990, quali quelli della convenzione in questione.
Ugualmente infondata è la doglianza della resistente relativa alla prescrizione degli obblighi di cui alla convenzione, essendo trascorsi ben più di dieci anni dalla stipula della medesima. Sul punto, il T.A.R. Milano osserva che la prescrizione decennale di cui all’Art. 2935 Cod. Civ. inizia a decorrere dal momento in cui il relativo diritto può essere fatto valere. Sul punto, la convenzione prevedeva che le opere di ripristino ambientale avrebbero dovuto essere eseguite contemporaneamente all’attività estrattiva: pertanto, il credito non avrebbe potuto essere fatto valere al momento della stipula della convenzione ma, al contrario, al termine dell’attività in questione; tale momento, da cui decorrerebbe il termine di prescrizione, deve essere dimostrato dal debitore, dimostrazione non avvenuta nel caso concreto.
Indipendentemente da quanto sopra, e in accoglimento di un’ulteriore eccezione delle resistenti, il T.A.R. Milano riconosce che l’attuazione degli obblighi di ripristino ambientale di cui sopra è, in concreto, preclusa: nello specifico, con atto del 20 settembre 2017, la Provincia di Milano, autorità cui compete l’imposizione di prescrizioni sul titolare dell’autorizzazione estrattiva ai sensi dell’Art. 15 della L.R. Lombardia n. 14/1998, ha disciplinato il ripristino ambientale delle aree in questione in modo completamente differente rispetto a quanto previsto dalla convenzione[iv].
Alla luce dell’impossibilità della prestazione contrattuale, al T.A.R. Milano non resta che statuire in merito alla pretesa risarcitoria del Comune ricorrente. A tal riguardo, pur essendo il Comune legittimato a far valere l’azione risarcitoria in questione, non essendo tale una facoltà esclusiva del Ministero di cui all’Art. 311 D.Lgs. n. 152/2006[v], il ricorrente non potrebbe ottenere i costi necessari per effettuare le opere di ripristino: come già anticipato, infatti, l’obbligo di ripristino ambientale è stato ridisciplinato dalla Provincia di Milano in modo differente rispetto a quanto previsto dalla convenzione ma ugualmente efficace; sarebbe pertanto illogico condannare le resistenti a risarcire la mancata esecuzione di tali obblighi, non potendo essi essere più adempiuti.
Al contrario, il Comune ha diritto a veder risarcito il danno all’immagine derivante dalla lesione della propria reputazione per la presenza dell’incontestato degrado ambientale sul territorio: le nuove prescrizioni in tema di obblighi ambientali imposte dalla Provincia di Milano, infatti, non sono paragonabili all’ambizioso progetto di ripristino ambientale inizialmente promesso al Comune al quale le resistenti si sono illegittimamente sottratte. A tal proposito, il T.A.R. Milano ricorda come, ai sensi dell’interpretazione costituzionalmente orientata dell’Art. 2059 Cod. Civ., i principi elaborati in tema di danno non patrimoniale si applicano anche nei casi di responsabilità contrattuale, ferma restando la tipicità di tale categoria di danno.
Ciò posto, il T.A.R. Milano non dubita sulla risarcibilità del danno non patrimoniale subito dal Comune ricorrente: l’ambiente è un bene costituzionalmente tutelato, la cui compromissione lede il Comune, essendo quest’ultimo l’ente preposto al governo del territorio; pertanto, la lesione dell’ambiente provocata dall’inadempimento delle resistenti comporta la risarcibilità del relativo danno non patrimoniale.
In tema di quantificazione di tale danno di cui sopra e in applicazione dei relativi principi sul tema, infine, il T.A.R. Milano non può non tenere conto dell’inerzia del Comune, il quale si è attivato per richiedere l’esecuzione delle opere di ripristino ambientale solamente una volta avuta notizia del potenziale superamento dei relativi obblighi con l’intervento della Provincia di Milano, contribuendo così alla creazione del danno patito dal medesimo Comune.
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.
NOTE:
[i] Nello specifico, l’Art. 15 della L.R. Lombardia n. 14/1998 subordina il rilascio dell’autorizzazione per la coltivazione di sostanze minerali di cava alla stipula di una convenzione con i Comuni interessati che disciplini il versamento di una somma a titolo di contributo alla spesa necessaria per la realizzazione delle infrastrutture e gli interventi pubblici di recupero ambientale nonché l’esecuzione, a cura e spese dell’istante, delle opere di riassetto ambientale. Tali opere, come previsto dalla norma citata, devo essere eseguite entro il termine dell’attività estrattiva.
[ii] La legge regionale citata, infatti, è stata abrogata con L.R. Lombardia n. 20/2021.
[iii] Le opere di ripristino ambientale previste dalla convenzione erano particolarmente ambiziose e favorevoli al Comune di Casorezzo quali: a) conversione a bosco del pianoro situato a livello campagna, della porzione sud-occidentale di fondo cava e della zona orientale; b) inserimento di una radura a prato nell’area adiacente al bosco sul piano campagna e di un’area a bosco igrofilo all’interno del bacino imbrifero sul fondo cava; c) nell’impermeabilizzazione del terreno tramite uno strato di limo, al fine di garantire il ristagno delle acque meteoriche e facilitare l’attecchimento di piante arboree (ontano, salice) e arbustive adatte a vivere su suoli umidi; e d) nell’individuazione di un’area a prato umido, che avrebbe contribuito alla creazione di habitat diversificati, così incrementando la biodiversità̀ locale.
[iv] Nello specifico, la Provincia di Milano ha previsto il riempimento dello scavo con materiali inerti non pericolosi.
[v] Secondo il T.A.R. Milano, irrilevante sarebbe la portata dell’Art. 311 D.Lgs. 152/2006, che attribuisce al solo Ministero dell’Ambiente il diritto a pretendere il risarcimento del danno ambientale in quanto tale norma non esclude la possibilità̀ per altri soggetti di far valere in giudizio i diritti sorti a seguito della stipula di determinati contratti o convenzioni.