di Valeria Lettera

Corte di Cassazione Civile, Sez. III – 15 gennaio 2020, n. 512 – Pres. Amendola, Rel. Positano – B.E., M.R., L.F. (Avv.ti Deborah Maffei e Fabrizio Spagnoli) c. Comune di Cecina (Avv.ti Alberto Batini, Silvia Traverso).

In situazione di grave criticità, per possibile calamità naturale, sussiste in capo al Comune l’obbligo di attivarsi per allertare, con ogni mezzo, la popolazione e, in particolare, quella già individuata come stabilmente residente nelle parti del territorio ritenute a rischio molto elevato. Anche se è corretto affermare che in linea di principio non sussista un obbligo di comunicazione ad personam, è necessario valutare quali misure alternative siano state adottate.

1. Il provvedimento

Nell’autunno del 2014, alcuni cittadini residenti in zone ad elevato rischio idrogeologico convenivano in giudizio un Comune toscano per sentirlo condannare al risarcimento dei danni subiti dal proprio immobile in occasione dell’esondazione di un fiume, deducendo di non essere stati previamente informati dell’evento e lamentando la mancata assistenza successiva all’esondazione. Gli attori, residenti in zona a rischio elevato, contestavano in particolare che, in occasione dell’esondazione, il Comune non aveva provveduto ad avvisarli direttamente (porta a porta), come invece era avvenuto per altri abitanti di aree a pericolosità molto elevata.

Il Tribunale, ritenendo che il Comune avesse posto in essere tutte le condotte necessarie ad onorare il proprio dovere di protezione della popolazione civile, rigettava la domanda, con sentenza che gli attori impugnavano deducendo la violazione, da parte del Comune, dell’obbligo giuridico di impedire l’evento anche attraverso l’allerta dei singoli abitanti della zona interessata dal pericolo.

La Corte d’Appello di Firenze respingeva l’impugnazione rimarcando che il Comune si era attenuto alle procedure di sicurezza del piano intercomunale di protezione civile (le quali non contemplano l’avviso porta a porta neppure nei casi più gravi in cui viene emessa l’ordinanza di evacuazione) e aveva svolto, tra l’altro, una serie di attività di comunicazione.

Avverso tale decisione gli attori proponevano ricorso per Cassazione adducendo l’errata valutazione dei principi che riguardano la responsabilità civile per obbligo di impedire l’evento, obbligo il quale oltre che da norma espressa potrebbe derivare da principi desumibili dall’ordinamento positivo o dalla posizione rivestita dal soggetto; l’omesso esame del fatto decisivo costituito dalla concreta estensione dell’obbligo di informazione gravante sul comune, nonché la nullità della sentenza per inesistenza della motivazione in quanto meramente confermativa di quella di primo grado.

Con la citata Ordinanza, la S.C. ha cassato, con rinvio, la decisione della Corte di Appello essenzialmente per carenza di motivazione, ritenendovi generico e inadeguato il riferimento alle attività poste in essere dal Comune, (monitoraggio, assistenza e soccorso, chiusura di strade, report delle criticità, attivazione di volontariato, Enti ed Istituzioni, organizzazione di squadre operative). La Corte d’Appello non avrebbe individuato correttamente quali presidi furono messi in atto per avvertire, nello specifico, gli abitanti delle zone a rischio idrogeologico elevato del pericolo, anche a prescindere dalla chiamata individuale, appartenendo tra l’altro i ricorrenti ad un ristretto numero di cittadini individuati nel piano di protezione civile quali soggetti destinatari di uno specifico dovere di protezione e informazione.

2. Il diritto alla protezione civile.

Il diritto alla protezione civile, elaborato come corollario dei diritti alla vita, alla salute, all’integrità fisica, all’ambiente è stato ormai da decenni ricostruito come un diritto fondamentale della persona[i]. Le basi teoriche attraverso le quali tale diritto si estrinseca in situazioni di vantaggio tutelate sono soggette ad un processo di affinamento che ne precisa i contorni con il contributo della dottrina, ma più ancora sulla spinta degli eventi calamitosi e delle loro conseguenze giudiziarie.

Le pronunce delle Corti civili e penali, infatti (basti pensare alla Sentenza “Sarno”[ii], alla Sentenza “Commissione Grandi Rischi”[iii]), hanno delineato per via interpretativa indirizzi destinati ad influire sulla successiva produzione giuridica che, nella materia in esame, è spesso tumultuosamente emergenziale, ma che sta acquisendo un nucleo codicistico sempre più articolato. A tale proposito, è il caso di ricordare che, dall’insorgere della controversia di merito (2014) ad oggi, la disciplina della Protezione civile in Italia è cambiata con il Codice della Protezione Civile (D.lgs. n. 1 del 2 gennaio 2018), le cui disposizioni sono innovative circa alcuni elementi rilevanti nella questione in esame. Quest’ultima è quindi regolata dalla previgente normativa (e dalla disciplina regionale in materia), ma contiene elementi di perdurante attualità.

3. Dovere di informazione e allertamento: la verifica è sull’adeguatezza e non sull’adempimento formale

L’Ordinanza in commento investe un aspetto specifico degli obblighi di tutela incombenti sugli Enti che fanno parte del Sistema di protezione civile: la comunicazione e l’informazione ai cittadini. L’Ordinanza concerne il ruolo di protezione civile ricoperto dal Comune (rectius, dal Sindaco), che, per il principio di sussidiarietà, è il primo responsabile della protezione civile essendo immediatamente presente ed istituzionalmente identificabile col territorio colpito dall’evento calamitoso.

Come per molti altri elementi dell’attività di protezione civile, in mancanza di previsioni espresse il contenuto e l’estensione che la comunicazione ai cittadini deve avere per onorare l’obbligo gravante sulle autorità competenti non sono determinabili a priori. Tipicamente, le occasioni di applicazione della norma evolvono in contesti emergenziali improvvisi, mutevoli e in genere fondati non su fatti accaduti ma su valutazioni della probabilità che tali fatti possano verificarsi. Gli obblighi informativi che sorgono in capo al Comune sono quindi parametrati, oltre che sugli adempimenti imposti dagli strumenti normativi e di piano, sull’adeguatezza dell’attività intrapresa per conseguire le finalità cristallizzate in quegli stessi strumenti, avendo presenti il grado di prevedibilità delle situazioni di pericolo e il livello di preparazione dei cittadini.

La Corte non enuncia un paradigma interpretativo che trasformi in elementi espliciti i contorni di tale adeguatezza, ma impone almeno di basare il giudizio di adeguatezza sulla puntuale verifica delle misure informative intraprese rispetto alle finalità normative espresse e alle condizioni fattuali note. Consequenzialmente, la Corte non si spinge ad individuare a priori una specifica modalità di allertamento idonea al caso di specie, lasciando alla Corte d’Appello l’onere di effettuare tale verifica con maggior compiutezza. In altre parole, la Corte di Cassazione non prescrive l’obbligatorietà dell’allertamento “porta a porta” e nemmeno ne afferma la evitabilità in concreto.

Diversamente opinando, alcuni commentatori dell’Ordinanza in parola, nel distillarne la massima, hanno ritenuto che la pronuncia incidesse in astratto sull’obbligatorietà del detto allertamento “porta a porta”, giungendo tuttavia a conclusioni tra di loro opposte[iv].

In concreto, spetterà alla Corte d’Appello valutare se tutte le misure informative intraprese furono sufficienti a configurare un comportamento comunale adeguato al momento o se altre misure, tra cui l’avviso “porta a porta” avrebbero dovuto essere adottate.

In effetti, tuttavia, l’obbligo di allertare i cittadini nell’imminenza dell’evento calamitoso non è che l’ultimo di una serie di obblighi informativi, e la sua ampiezza è influenzata dalle modalità e dall’estensione di tale informazione preventiva, oltre che da un parallelo dovere di precauzione incombente sui cittadini stessi in risposta alle disposizioni dell’autorità di Protezione civile.

Fermi restando tutti gli obblighi della Pubblica Amministrazione e segnatamente degli Enti che rivestono posizioni di garanzia, in dottrina si era già infatti individuato un diritto-dovere di autoprotezione dei cittadini, il cui presupposto avrebbe dovuto essere la partecipazione “attiva e responsabile non solo nella fase del manifestarsi di un evento calamitoso … ma anche … in quelle antecedenti di previsione, programmazione e prevenzione, con una effettiva presa di coscienza della complessità delle situazioni e della parte delle responsabilità di ciascuno nelle scelte economiche, politiche e persino della quotidianità”[v].

4. Il diritto-dovere di autoprotezione in materia di protezione civile.

Il diritto-dovere di autoprotezione in materia di protezione civile era stato ricostruito attraverso principi generali dell’Ordinamento di vario rango, tra i quali il dovere di solidarietà ex art. 2 Cost., che “comporta la necessità di adottare condotte idonee a limitare entro limiti di ragionevolezza gli aggravi per i terzi in nome della reciprocità degli obblighi derivanti dalla convivenza civile[vi]”, e la sanzione per l’aggravamento colposo della prestazione del debitore, di cui all’art. 1227 del Codice civile.

Tale diritto-dovere è stato positivizzato nel Codice della Protezione Civile del 2018. Ai sensi dell’art. 31, 2 comma del D.lgs. 2 gennaio 2018 n. 1, infatti, “Le componenti del Servizio nazionale, nell’ambito delle rispettive attribuzioni, forniscono ai cittadini informazioni sugli scenari di rischio e sull’organizzazione dei servizi di protezione civile del proprio territorio, anche al fine di consentire loro di adottare misure di autoprotezione nelle situazioni di emergenza di cui all’articolo 7, comma 1, lettere a), b) e c), in occasione delle quali essi hanno il dovere di ottemperare alle disposizioni impartite dalle autorità di protezione civile in coerenza con quanto previsto negli strumenti di pianificazione”.

Ecco che la materia dell’informazione in situazioni emergenziali, col nuovo codice, assume una valenza che non rivestiva ancora pienamente al momento degli eventi di cui all’Ordinanza in commento, ma che non può non essere esplorata in questa sede. Si tratta della chiusura di un virtuale cerchio interpretativo, che modifica la dimensione dell’“adeguatezza” di cui si parlava per ricomprendervi quelle azioni che risultino idonee, sulla base sia delle premesse tradizionali, sia del dovere incombente sui cittadini in grado di ottemperare al dovere di autoprotezione, a mettere i cittadini stessi in grado di salvarsi.

Ciò impone di considerare il ruolo delle attività di informazione (e finanche di formazione) preventiva adottate nei confronti di tutti i cittadini quali presupposto delle successive informazioni diramate al verificarsi dell’evento quali anelli della medesima catena di protezione.

I cittadini, ai quali è per questo verso esteso il principio di sussidiarietà, infatti, sono spesso i primi a poter rispondere all’imminente pericolo con almeno temporanee contromisure della massima efficacia. Sta a loro, nei limiti delle proprie capacità e di quanto è stato loro disposto e insegnato nell’ambito delle attività di preinformazione, evitare nella misura possibile il danno non sovraccaricando il sistema di risposta all’emergenza, il cui miglior funzionamento è interesse non solo dei singoli individui (ciascuno dei quali rimane portatore di proprie posizioni di vantaggio) ma soprattutto della collettività, esposta nel suo complesso al pericolo e bisognosa di assistenza e soccorso.

Si può ipotizzare[vii] che se (e solo se) la predisposizione del sistema di allertamento telefonico dei cittadini fosse stata preceduta da opportune attività di informazione e seguita da opportuni ordini delle Autorità di protezione civile, probabilmente la mancata iscrizione dei danneggiati all’Alert System organizzato dal Comune avrebbe determinato una diversa ripartizione delle responsabilità attivate dall’evento dannoso.

L’argomento – sia detto per inciso – è di immediata attualità: vi si possono inquadrare, infatti, tutte le prescrizioni precauzionali in vigore a causa dell’epidemia in atto, e sicuramente sarà oggetto di ampio approfondimento, sia sotto il profilo dell’adeguatezza degli allarmi ufficialmente emessi, sia per quanto concerne le molteplici responsabilità coinvolte, inclusa quella dei cittadini inadempienti.

Gli ordini dell’autorità devono inoltre essere risolutivi ed eseguibili: la diffusione dei social e dell’informatica, ad esempio, non può far dimenticare che una parte della popolazione non ha la possibilità personale o materiale di accedere alla rete – si pensi agli anziani o alle persone con difficoltà – e pertanto anche le misure di informazione e di allertamento devono tener conto delle reali possibilità di accesso dei singoli cittadini. La mera produzione e pubblicazione di report sull’emergenza, ad esempio, non è stata ritenuta dalla Corte idonea a motivare adeguatamente il mancato riconoscimento della responsabilità dell’Ente. Mai come in tema di protezione civile, la responsabilità è connessa all’effettivo raggiungimento delle finalità delineate dalla norma, e non al mero adempimento formale. In tal senso, anche sulla base della previgente normativa, si è pronunciata la Corte.

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Corte di Cassazione) cliccare sul pdf allegato.

Valeria Lettera_Sentenza

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Valeria Lettera_Cass. 512-2020

Note:

[i] Si veda V. Pepe – Il diritto alla protezione civile – Quaderni della Rivista Giuridica dell’Ambiente n. 7 1996 – Giuffrè editore. Cap. II.8: “la recente evoluzione dell’ordinamento giuridico in relazione al riconoscimento dei diritti umani e del diritto all’ambiente implica il riconoscimento del diritto alla protezione civile come diritto fondamentale della persona”.

[ii] Cass. Pen., Sez. IV, 03 maggio 2010, Sent. n. 16761.

[iii] Cass. Pen., Sez. IV, 25 marzo 2016, Sent. n. 12748.

[iv] Ad esempio, il CED della Corte di Cassazione massima nel senso che “Nelle situazioni di grave criticità per l’incolumità pubblica nelle quali sia necessario prevenire ed eliminare pericoli imminenti derivanti da possibili calamità naturali, grava sul Comune l’obbligo di attivarsi per allertare, con ogni mezzo, la popolazione e, in particolare, quella già individuata come stabilmente residente nelle parti del territorio ritenute a rischio molto elevato, senza che ciò comporti, però, l’obbligo di avviso individuale”. Invece, singoli commentatori concludono in tutt’altro senso: “nei casi di calamità naturali sussiste violazione da parte del Comune dell’obbligo giuridico di impedire l’evento, da realizzare anche attraverso l’allerta dei singoli abitanti della zona interessata dal pericolo, dovendo ritenere che le regole di comune prudenza impongano di compiere tale specifica attività” (Renato D’Isa www.renatodisa.com e redaz. www.ambientediritto.it ); “In caso di calamità naturali, il Comune è tenuto ad adottare misure di salvaguardia adeguate e concrete rispetto alla situazione specifica, arrivando anche ad avvisare singolarmente le persone residenti in alcune zone più a rischio nell’ipotesi di pericolo grave per la loro incolumità” (Andrea Alberto Moramarco, www.quotidianodiritto.ilsole24ore.com).

[v] Marilinda Mineccia, in Protezione civile e responsabilità nella società del rischio. Atti dell’incontro di studio Chi valuta, chi decide, chi giudica. A cura di Dipartimento della Protezione Civile e Fondazione Cima, ETS Edizioni, 2013.

[vi] Definizione elaborata, a diverso ma correlato proposito, dalla Corte di Cassazione e richiamata in più pronunce, quali Cass. Civ. sez. VI, 30/10/2018, n.27724.

[vii] L’ipotesi è più forte se riferita al periodo successivo al nuovo Codice, ma proponibile anche alla luce della previgente normativa.