Misure di prevenzione per la falda imposte al proprietario incolpevole di un sito contaminato

Misure di prevenzione per la falda imposte al proprietario incolpevole di un sito contaminato

di Emanuele Pomini

T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. III – 17 giugno 2021, n. 1492 – Pres. Di Benedetto, Est. De Vita – V. S.p.A. (avv.ti L. Soldano e F. Bulfoni) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avvocatura dello Stato) e altri enti

Ove sia stato rilevato un fenomeno di inquinamento, anche in relazione a contaminazioni storiche, fermi restando gli obblighi di bonifica in capo al soggetto responsabile dello stesso, il proprietario o gestore dell’area, seppure incolpevole in ordine all’inquinamento della stessa, deve attuare le misure di prevenzione al fine di scongiurare rischi per la salute degli individui e minimizzare l’impatto negativo per l’ambiente, essendo tale obbligo finalizzato a evitare o limitare l’aggravarsi delle conseguenze dannose dell’inquinamento e a prescindere dalla colpevolezza in ordine al fenomeno che lo ha causato (fattispecie relativa a un inquinamento interessante la falda e per il quale è stato imposto al proprietario del sito contaminato di provvedere al monitoraggio al fine di verificare il possibile superamento dei livelli massimi previsti dalla legge per alcuni componenti nelle acque sotterranee e, in caso di accertamento, adottare le misure di emergenza).

Con la decisione in commento il TAR Lombardia, rifacendosi a un indirizzo giurisprudenziale ormai ampiamente consolidato in merito agli obblighi di intervento ricadenti ai sensi del Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 sul proprietario o gestore “incolpevole” di un’area contaminata, ha innanzitutto ribadito come, una volta rilevato il fenomeno di inquinamento, tale soggetto, a prescindere dall’accertamento delle responsabilità in ordine alla causazione della contaminazione, abbia l’obbligo di intervenire per attuare (almeno) le opportune “misure di prevenzione”i.

Le misure di prevenzione (cd. MIPRE), come noto, sono costituite dalle “iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (art. 240, comma 1, lett. i) del D.Lgs. 152/2006)ii. Le misure di prevenzione devono essere intraprese, secondo quanto previsto all’art. 242 (al quale l’art. 245 rimanda nel caso del proprietario o gestore del sito non responsabile della contaminazione) “al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito (…)” ed “entro ventiquattro ore” da tale evento. Ciò, affermano ancora i giudici amministrativi, è vero anche ove l’inquinamento in questione abbia origini risalenti nel tempo (cd. contaminazioni storiche), dal momento che quello che rileva, ai fini dell’applicabilità della citata normativa, non è, appunto, l’origine della contaminazione, ma il fatto che, ove non si intervenga con tempestività, ciò possa “ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”, risultando quindi decisiva l’attualità delle conseguenze negative per l’ambiente che nell’immediato possono prodursiiii.

Ciò posto, nel caso di contaminazione interessante la falda (come nella vicenda oggetto di giudizio), la questione non è tanto quella relativa all’attribuzione al proprietario incolpevole dell’obbligo di attivare le misure di prevenzione, la cui soluzione positiva costituisce ormai da tempo ius receptum, quanto piuttosto fino a dove possa e debba spingersi l’intervento esigibile dal soggetto non responsabile. Occorre infatti considerare che la contaminazione della falda – soprattutto in situazioni caratterizzate da un elevato livello di attività antropica condotta in aree più o meno ampie e per lungo tempo, magari in passato ma i cui effetti possono manifestarsi anche dopo molti anni – costituisce un fenomeno complesso da analizzare e comprendere, che mal si concilia con l’obbligo di agire nell’immediatezza della scoperta della “minaccia” per l’ambiente fatta dal proprietario del sito non responsabile. Ciò reca peraltro con sé anche il rischio, non infrequente, di addossare su tale soggetto incombenti che vanno ad assumere i connotati più dell’attività di bonifica vera e propria piuttosto che di misure di carattere emergenziale. Un’individuazione quanto più precisa possibile dei presupposti e della tipologia di interventi riconducibili al genus misure di prevenzione costituisce pertanto un elemento centrale del sistema di disciplina di cui al Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006.

Ecco quindi che, soprattutto negli ultimi anni, la giurisprudenza è stata chiamata a dirimere numerose controversie nate proprio dalla contestazione, da parte del proprietario o gestore del sito, della legittimità di ordini dell’autorità riguardanti l’imposizione di misure di prevenzione, fornendo in tal modo un prezioso aiuto all’interprete nel ricostruire il contenuto e i limiti dell’onere di intervento “preventivo” che la norma addossa anche ai soggetti non responsabili della contaminazione. Alla luce delle conclusioni cui sono per ora giunti i giudici amministrativi in tale ambito, pare possibile affermare che, indipendentemente dalla natura attuale o storica della contaminazione, il proprietario incolpevole possa essere legittimamente chiamato a intervenire mediante MIPRE solo nell’immediatezza del fatto (accadimento attuale) o della sua scoperta (contaminazione storica), quando cioè, in entrambi i casi, l’attivarsi senza ritardo (“entro 24 ore”, come ricordato dalla norma) possa effettivamente avere un rilievo decisivo nell’inibire o comunque limitare le conseguenze dannose per l’ambiente; in altre parole, quando gli interventi da attuare siano obiettivamente riferibili alla fase iniziale di un’emergenza e, pertanto, riconducibili a una tipologia di attività a breve termine, non invece riferibili ad attività di riparazione e messa in sicurezza di carattere continuativo.

L’imposizione di misure di prevenzione a carico del proprietario incolpevole è stata pertanto ritenuta illegittima tutte le volte in cui essa non rivestiva i caratteri di cui sopra, come accade quando gli interventi richiedano soluzioni tecniche importanti e complesseiv o comunque incompatibili con la salvaguardia immediata del benev; quando riguardino situazioni in cui l’inquinamento sia un fenomeno già ampiamente diffuso o che trovi la sua origine fuori dal sito interessatovi; ancora, ove i medesimi interventi siano atti a fronteggiare e contenere un inquinamento del sito ormai risalente nel tempovii. Anche guardando al contenuto normativo delle differenti “misure di messa in sicurezza di emergenza” (cd. MISE) – che, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, possono essere imposte solo a carico del responsabile della contaminazione e non anche del proprietario incolpevoleviii – è possibile rinvenire un ulteriore criterio di chiarimento, là dove (cfr. l’Allegato 3 alla Parte IV del D.Lgs. 152/2006) viene precisato che sono gli interventi di MISE, e non di MIPRE, quelli “mirati a rimuovere le fonti inquinanti primarie e secondarie, ad evitare la diffusione dei contaminanti dal sito verso zone non inquinate e matrici ambientali adiacenti (…)”, potendosi da ciò evincere che l’imposizione di misure di prevenzione a carico del proprietario incolpevole sia da ritenere illegittima anche ove l’intervento richiesto sia mirato a contenere la diffusione di una contaminazione già in essere, trattandosi in questo caso di interventi di MISE e non di MIPRE.

Viceversa, la ricondicibilità a MIPRE delle attività imposte al proprietario incolpevole è stata ritenuta legittima in situazioni in cui si evidenzino incrementi della contaminazione della falda all’interno del sito quale possibile conseguenza della presenza di una fonte attiva di contaminazioneix oppure in cui gli interventi siano finalizzati a impedire che i fruitori del sito possano correre rischi per la salutex  o, ancora, siano finalizzati ad agire sulla fonte inquinante facilmente individuabile e neutralizzabilexi. In questa direzione sembra andare anche la sentenza in commento, là dove, alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, ha ritenuto legittima l’imposizione in capo alla ricorrente di mere attività di monitoraggio semestrale delle acque di falda e in attesa di possibili ulteriori interventi al fine di impedire che si verifichino rischi per la salute ove venisse accertato, sulla base dei monitoraggi, un cambiamento della situazione.

In definitiva, sembra che la giurisprudenza stessa, ormai consapevole dell’importanza delle conseguenze che possono discendere da un’affermazione di responsabilità per l’attuazione anche solo di misure di prevenzione, sia generalmente orientata nell’esigere, in capo alle autorità competenti, valutazioni più rigorose nell’addossare tale onere di intervento al mero proprietario o gestore dell’area, soprattutto ove gli interventi interessino la falda acquifera, essendo solo interventi di carattere immediato e limitati nel tempo a poter giustificare la deroga al principio comunitario “chi inquina paga” e giustificare l’imposizione di un obbligo di intervento basato esclusivamente sulla considerazione che il proprietario o gestore dell’area interessata dalla contaminazione generalmente ha, per il suo rapporto diretto con l’area, più facilità nell’attivarsi per primo e con prontezza.

SCARICA L’ARTICOLO IN PDF

Commento_bonifica MIPRE falda proprietario

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR Lombardia_MI_bonifica_MIPRE falda_1492_2021 (2)

Note:

i Cfr., ex multis, Cons. Stato, Ad. Pl., 25 settembre 2013, n. 21 e 13 novembre 2013, n. 25, in questa Rivista, 2014, p. 62 con nota di E. Maschietto; Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 2019, n. 8656; Cons. Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2019, n. 81; Cons. Stato, Sez. IV, 18 dicembre 2018, n. 7121; Cons. Stato, Sez. V, 8 marzo 2017, n. 1089; Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2016, n. 1509; Cons. Stato, Sez. VI, 16 luglio 2015, n. 3544; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 2 dicembre 2015, n. 2508; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 28 agosto 2015, n. 1914; ; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 21 maggio 2015, n. 1709; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 3 luglio 2014, n. 577. In particolare, come statuito da TAR Puglia, cit., “sul proprietario/gestore dell’area inquinata grava comunque un obbligo di prevenzione, la qual cosa si giustifica in considerazione del fatto che, avendo il proprietario/gestore un potere di uso e custodia dell’area inquinata, conseguente alla signoria che egli esercita su di essa, egli deve ritenersi soggetto indicato per l’adozione degli interventi di carattere preventivo, finalizzati ad evitare l’aggravarsi delle conseguenze dannose dell’accertata situazione di inquinamento e la diffusione dello stesso attraverso il vettore costituito dalla falda acquifera”. Del resto, “la messa in sicurezza del sito è una misura di correzione dei danni che rientra nel genus delle precauzioni, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all’ambiente. Pertanto, la relativa ordinanza non ha finalità sanzionatoria o ripristinatoria e può essere imposta a prescindere dall’individuazione dell’eventuale responsabile” (Cons. Stato 8656/2019, cit.).

ii Sulla definizione di misure di prevenzione e sul raffronto con le altre misure di carattere emergenziale in tema di bonifica, cfr. il contributo critico di V. Giampietro, MISE, MISU e misure di prevenzione: l’incertezza delle nozioni mette a rischio il proprietario incolpevole, in Amb&Svil, 2018, p. 391.

iii Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., ord. 13 novembre 2013, n. 25, cit.; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 2 dicembre 2015, n. 2508; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 28 agosto 2015, n. 1914; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 21 maggio 2015, n. 1709.

iv Cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. III, 16 ottobre 2017, n. 1974, che ha ritenuto illegittima la richiesta di barrieramento idraulico.

v Cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. IV, 18 gennaio 2018, n. 144.

vi Cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. IV, 6 novembre 2017, n. 2088. Nel senso dell’esclusione dell’obbligo di intervento a carico del sito che subisce la situazione di contaminazione per effetto dello scorrimento delle acque di falda, cfr.  T.R.G.A. Regione autonoma Trentino Alto Adige, Trento, Sez. Unica, 15 novembre 2019, n. 154, in questa Rivista, 2020, con nota di L. Prati e E. Capone.

vii Cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. III, 14 febbraio 2018, n. 295.

viii Cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, 16 luglio 2015, n. 3544; Cons. Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2016, n. 550; Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2018, n. 502. In senso contrario occorre segnalare anche un orientamento di segno opposto, ma minoritario, peraltro ribadito di recente con sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 172, con nota critica di F. Peres, “Misure di prevenzione e interventi di messa in sicurezza d’emergenza”, in questa Rivista, 2021, alla quale si rimanda per ulteriori riferimenti giurisprudenziali in argomento.

ix Cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. III, 11 maggio 2016, n. 927.

x Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 2 dicembre 2015, n. 2508 (nella specie, era stato imposto un intervento di MIPRE consistente in monitoraggi soil gas per escludere l’attuazione del percorso di inalazione).

xi Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 8 marzo 2017, n. 1089 (nella specie, rimozione di materiale inquinante depositato presso il sito produttivo) e Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2016, n. 1509 (nella specie, intervento di svuotamento e pulizia di un pozzo contenente sostanze chimicamente affini a quelle rinvenute nelle acque superficiali risultate contaminate).