di Elisa Maria Volonté
T.A.R. Lombardia (Milano), Sez. III – 23 dicembre 2021, n. 2895 – Pres. Di Benedetto, Est. Plantamura – Omissis S.r.l. (Avv.ti Ferraris, Robaldo, Trolli) c. Provincia di Lodi (Avv. Bezzi) e Comune di Maleo (Avv.ti Fumarola, Mandelli)
La metodologia per lo svolgimento dei procedimenti di verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale introdotta dalla Regione Lombardia con D.G.R. 10 febbraio 2010 n. 8/11317 ha imposto un limite interno alla discrezionalità dell’amministrazione procedente, la quale non è chiamata ad operare una valutazione di interessi ma unicamente una valutazione tecnica, superabile solamente nei casi espressamente previsti dalla normativa stessa. Ne consegue che, al di fuori di queste specifiche ipotesi fornite dalla delibera, risulta illegittima la determina con la quale la Provincia ha disatteso gli esiti della analisi ex D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, assoggettando a V.I.A. un progetto che risultava dalla stessa pacificamente escluso.
Con la sentenza in commento, il T.A.R. Lombardia ha indagato i limiti della discrezionalità che la normativa regionale lombarda riserva alle amministrazioni competenti nei procedimenti di assoggettamento a valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) di propria competenza.
La vicenda muove dal ricorso di una società avverso la determina dirigenziale con cui la Provincia di Lodi ha assoggettato a V.I.A. il progetto presentato dalla medesima ricorrente, per la realizzazione di un impianto di produzione di biometano da 500 smc/h, alimentato a FORSU e altri rifiuti biodegradabili, nonché i pareri trasmessi dal Comune di Maleo alla medesima Provincia.
Sulla base dei provvedimenti impugnati, infatti, il progetto è stato sottoposto a V.I.A. nonostante l’analisi svolta ai sensi dei parametri di cui alla D.G.R. Lombardia 10 febbraio 2010 n. 8/11317 avesse al contrario rilevato la non assoggettabilità del medesimo progetto a tale procedimento. Detto esito della metodologia regionale, come sottolineato dalla ricorrente, era stato confermato dalla stessa Provincia la quale, nell’atto gravato, avrebbe espressamene dato atto che, ai sensi della verifica condotta ai sensi della D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, risulterebbe evidente l’insussistenza dei presupposti per l’assoggettamento a V.I.A. del progetto.
Stando alle motivazioni e ai ragionamenti della ricorrente, la Provincia si sarebbe quindi illegittimamente sostituita alla Regione nella definizione dei parametri da valutare per decidere se un impianto debba o meno essere assoggettato a V.I.A., avendo altresì motivato tale decisione sull’esclusiva base di alcune valutazioni del Comune di Maleo che, al contrario, non avrebbero potuto condurre ad imporre la V.I.A..
Nella risoluzione del ricorso, il T.A.R. ripercorre il quadro normativo applicabile alla verifica di assoggettabilità a V.I.A., soffermandosi altresì sul quadro normativo regionale lombardo.
Ai sensi della normativa nazionale, e più specificamente del D.L.gs. 3 aprile 2006, n. 152, la verifica di assoggettabilità a V.I.A. ha lo scopo di valutare, ove previsto, se un progetto determina potenziali impatti ambientali[i] significativi e negativi e deve essere quindi sottoposto al procedimento di V.I.A.[ii].
Il procedimento di verifica di assoggettabilità a V.I.A. deve essere esperito seguendo il procedimento delineato all’Art. 19 D.Lgs. n. 152/2006 con riferimento a specifici progetti illustrati dagli allegati al medesimo decreto legislativo, tra i quali quelli elencati all’Allegato IV della parte seconda rubricato infatti “[p]rogetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano”.
Qualora la verifica di assoggettabilità a V.I.A. si soffermi proprio su uno dei casi di cui al sopra richiamato allegato, è necessario applicare – in aggiunta ai plurimi parametri già forniti dal D.Lgs. n. 152/2006 – anche i criteri e le soglie definiti dal decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM – oggi Ministero della transizione ecologica (MITE)) del 30 marzo 2015, il quale fornisce infatti le linee guida per la verifica di assoggettabilità a V.I.A..
Stando quindi alla normativa nazionale, il procedimento di verifica di assoggettabilità a V.I.A. si configura, per le finalità “esplorative” e “di approfondimento”, quale un procedimento di V.I.A. che, per specifiche tipologie progettuali, viene svolto preventivamente rispetto alla valutazione ambientale vera e propria, alla quale si arriva solo in via eventuale.
Al quadro normativo nazionale sopra illustrato si aggiunge quello regionale, attuato in Lombardia con L.R. Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5, che disciplina i procedimenti di verifica di assoggettabilità a V.I.A. e i procedimenti di V.I.A. di propria competenza, completato dalla già citata D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, recante “[m]etodo per l’espletamento della verifica di assoggettabilità alla V.I.A. per gli impianti di smaltimento e/o recupero rifiuti”.
Scopo della delibera è quello di fornire alle amministrazioni competenti, cui è stata delegata dalla Regione la competenza per l’espletamento delle procedure di verifiche di assoggettabilità a V.I.A., una metodologia di valutazione delle istanze, conforme ai nuovi dettami normativi nonché unitaria ed uniforme su tutto il territorio regionale. Nello specifico, la delibera cerca di fornire una risposta univoca alla necessità di sottoporre i progetti, già soggetti a valutazione di assoggettabilità, al procedimento di V.I.A. ricavando valori che consentono di stabilire se sia necessaria la V.I.A. partendo da aspetti preliminari (ovverosia le caratteristiche dell’intervento, la sua collocazione sul territorio rispetto agli elementi di vulnerabilità ambientale e le potenziali interazioni con altri progetti) che si sostanziano in algoritmi.
Proprio in applicazione della metodologia di cui alla D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, utilizzata per la valutazione del progetto della ricorrente, era emersa chiaramente la non necessità di sottoporre il medesimo anche a V.I.A.. Ciò non di meno, la Provincia di Lodi aveva comunque assoggettato il progetto a V.I.A. con la determina dirigenziale impugnata: come già anticipato, la determina dava espressamente atto dell’esito dell’analisi ex D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, introducendo però la necessità di valutare più approfonditamente gli impatti ambientali “tenuto conto della contrarietà espressa dal Comune di Maleo”.
Come sottolineato dal T.A.R., il nodo principe da sciogliere è verificare se e in che termine la Provincia di Lodi potesse disattendere l’esito della verifica di assoggettabilità a V.I.A..
Conformemente alla giurisprudenza già espressasi sul tema[iii], il T.A.R. individua nei criteri regionali di cui alla D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010 un limite interno alla discrezionalità dell’amministrazione, la quale non è chiamata ad operare una valutazione di interessi ma unicamente una valutazione tecnica. Come chiarito dalla giurisprudenza medesima, la D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010 costituirebbe un autovincolo per l’amministrazione in quanto, a mezzo della medesima, è stato adottato un algoritmo per l’individuazione della soglia di assoggettabilità a V.I.A., in tal modo confinando l’esercizio residuo di discrezionalità amministrativa delle singole amministrazioni competenti entro un ambito assai limitato. Ciò per scopi di semplificazione procedimentale nonché di uniformità e oggettività dei giudizi[iv].
Stando alla delibera stessa, il citato autolimite alla discrezionalità delle Province si può distendere, in caso di esito positivo della verifica, soltanto in due casi: l’individuazione delle prescrizioni cui devono sottostare i progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità e la valutazione degli effetti indotti dal progetto sul traffico.
Alla luce di quanto sopra, per quanto le Province mantengano una limitata discrezionalità in tema di valutazione degli esiti delle analisi condotte ai sensi della D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, la medesima va esercitata entro i confini segnati dalla medesima metodica regionale.
Ne consegue che risulta illegittima la determina con la quale la Provincia di Lodi ha disatteso gli esiti della analisi ex D.G.R. Lombardia n. 8/11317 del 2010, assoggettando a V.I.A. un progetto che risultava dalla stessa pacificamente escluso. Ciò a maggior ragione nel caso in cui, come quello oggetto della sentenza in commento, l’esito della analisi sia stato disatteso senza che la Provincia abbia addotto ragioni idonee a giustificare l’inosservanza dei criteri regionali, volte a disvelarne errori o omissioni. Al contrario, la determina dirigenziale oggetto di impugnazione appare completamente priva di motivazione, in violazione dell’Art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 nonché del già citato Art. 19 D.Lgs. n. 152/1990[v], nonché in contraddizione con i risultati dell’istruttoria, che non avevano evidenziato alcun motivo ostativo né difficoltà insuperabili alla realizzazione del progetto.
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Per il testo della sentenza (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato
[i] La definizione di «impatti ambientali» è fornita dal medesimo D.Lgs. 152/2006, Art. 5 comma 1, lett. c), quale “effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano, di un programma o di un progetto, sui seguenti fattori: popolazione e salute umana; biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2009/147/CE; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; interazione tra i fattori sopra elencati. Negli impatti ambientali rientrano gli effetti derivanti dalla vulnerabilità del progetto a rischio di gravi incidenti o calamità pertinenti il progetto medesimo”.
[ii] La definizione di verifica di assoggettabilità a V.I.A. è fornita all’Art. 5 comma 1 lett. m) del D.Lgs. 152/2006.
[iii] Si veda ad esempio T.A.R. Lombardia (Milano), Sez. III, sentenza n. 482/2020
[iv] In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2927/2021.
[v] L’Art. 19 comma 8 D.Lgs. n. 152/2006 prevede infatti che “[q]ualora l’autorità competente stabilisca che il progetto debba essere assoggettato al procedimento di V.I.A., specifica i motivi principali alla base della richiesta di V.I.A. in relazione ai criteri pertinenti elencati nell’allegato V alla parte seconda”.