Il principio di precauzione in tema di bonifica

Il principio di precauzione in tema di bonifica

di Emanuele Pomini 

T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. II – 13 marzo 2021, n. 462 – Pres. Adamo, Est. Allegretta – S. S.r.l. (avv.ti Profeta e Reggi) c. Comune di Barletta (Avv.ti Caruso e D’Ambrosio)

Il principio di precauzione ambientale comporta l’obbligo per le autorità amministrative competenti di stabilire una tutela anticipata rispetto alla fase di applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione e tale anticipazione è legittima in relazione a un’attività potenzialmente pericolosa e idonea a determinare rischi che non sono oggetto di conoscenza certa, compresa l’ipotesi di danni che siano poco conosciuti o solo potenziali (nella fattispecie l’autorità comunale ha sospeso in autotutela l’efficacia del già rilasciato permesso di costruire in considerazione dell’emergere di superamenti delle soglie di contaminazione nelle acque di falda sottostanti l’area interessata).

Come noto, il principio di precauzionei è inserito nel novero dei principi fondamentali della politica d’azione europea in materia ambientale, unitamente ai principi di prevenzione, di correzione e del “chi inquina paga”. In particolare, come scritto a chiare lettere nell’art. 191 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (nonché già nell’art. 174 del Trattato CE) “la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui princìpi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio chi inquina paga”. A livello nazionale, è l’art. 301, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006 che si occupa dell’attuazione nel nostro ordinamento di tale principio, disponendo che “in applicazione del principio di precauzione di cui all’art.  174, paragrafo 2, del Trattato CE, in caso di pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l’ambiente, deve essere assicurato un alto livello di protezione”.

Facendo applicazione proprio del principio di precauzione in materia ambientale, il T.A.R. Puglia ha rigettato il ricorso presentato da una società titolare di un permesso di costruire su di un’area confinante con uno stabilimento industriale interessato da un procedimento di bonifica in corso, ritenendo legittimi entrambi i due provvedimenti di sospensione di tale permesso adottati dal comune, che aveva ritenuto prudenziale attendere, dapprima, gli esiti di alcune indagini sulla falda e, in seguito (e all’esito delle indagini), la conclusione delle procedure di bonifica, prima di acconsentire all’avvio dei lavori di costruzione. Occorre al riguardo precisare che l’ambito territoriale anzidetto era sottoposto a continue azioni di monitoraggio ambientale, con particolare riferimento alla qualità delle acque di falda, in conseguenza dall’accertata presenza, in corrispondenza dello stabilimento adiacente all’area oggetto di lottizzazione, di significativi fenomeni di inquinamento in corso, che avevano comportato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (“CSC”) su diversi parametri per i quali era stato imposto al responsabile dell’inquinamento (la società proprietaria dello stabilimento) l’obbligo di bonifica e ripristino ambientale del sito.

La società ricorrente, per quanto interessa qui sottolineare, ha rilevato come il comune avrebbe violato il principio di precauzione ambientale, in quanto, essendo stato individuato nel titolare dello stabilimento adiacente il soggetto responsabile dell’inquinamento, non avrebbe dovuto stabilire ulteriori misure di precauzione, applicabili solo in caso di rischio potenziale, poiché, in tesi, ultronee rispetto alle misure di prevenzione già attuate dall’inquinatore presso il sito industriale rispetto a rischi già conosciuti e scientificamente provati. La misura di precauzione, consistente nella sospensione del permesso di costruire già rilasciato, avrebbe in ipotesi dovuto al più precedere l’adozione di eventuali misure di prevenzione (in attesa proprio di queste ultime), mentre, in presenza di misure di prevenzione già adottate, essa sarebbe illegittima.

Il tribunale amministrativo, ritenutane la necessità ai fini istruttori, decideva di disporre una verificazione, poi divenuta consulenza tecnica d’ufficio per rinuncia all’incarico del nominato verificatore, che evidenziava come in tutta l’area interessata dalla lottizzazione fossero rilevabili superamenti delle “CSC” per selenio, nitriti, solfati, cloroformio, cromo esavalente e tetracloroetilene, a conferma di come le misure di messa in sicurezza già adottate dal responsabile della contaminazione nel sito industriale adiacente non avessero ancora espletato il loro effetto di contenimento.

Rilevato che mediante le determinazioni dirigenziali impugnate il comune non aveva imposto alcun onere, neanche a carattere preventivo, a carico della società ricorrente – essendosi limitato a sospendere in autotutela il permesso di costruire già in precedente rilasciato – il T.A.R. Puglia ha statuito che tali provvedimenti di sospensione costituiscono legittima applicazione del principio di precauzione ambientale, che comporta l’obbligo per le amministrazioni competenti di stabilire una tutela anticipata rispetto alla fase di applicazione delle migliori tecniche proprie del differente principio di prevenzione. Infatti, in base a quanto emerso anche in sede di consulenza tecnica, l’inquinamento della acque di falda, che era presumibilmente sconosciuto nella sua esatta entità e gravità al momento del rilascio del permesso di costruire, verrebbe a incidere direttamente e negativamente sia nel corso delle operazioni di edificazione (gestione degli scavi in presenza di contaminanti nelle acque di falda in concentrazioni superiori alle “CSC”, con rischio per gli operai), che sull’eventuale e successivo godimento dell’immobile (necessità di valutare il rischio residuo nei locali sotterranei per l’utenza residenziale), essendo per ciò solo evidente la necessità che la realizzazione dell’intervento edilizio debba essere preceduta da un’analisi di rischio sanitario e ambientale sito-specifica che, riconosciuta la presenza di una sorgente di contaminazione secondaria (la falda) e di potenziali bersagli (gli operai in fase di costruzione e gli abitanti insediati nell’edificio in fase di esercizio) consenta di escludere effetti negativi sulla salute di questi ultimi in ragione dell’esposizione, più o meno prolungata, all’azione delle sostanze altamente inquinanti presenti in falda.

I giudici amministrativi hanno quindi fatto applicazione, al particolare contesto della bonifica dei siti contaminati, dell’indirizzo del Consiglio di Stato sul principio di precauzione in materia ambientale, che ascrive alla sua portata anticipatoria, come criterio di riferimento dell’attività amministrativa, “l’obbligo delle autorità amministrative competenti di stabilire una tutela anticipata rispetto alla fase di applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione. Tale anticipazione è del pari legittima in relazione ad un’attività potenzialmente pericolosa, idonea a determinare rischi che non sono oggetto di conoscenza certa, compresa l’ipotesi di danni che siano poco conosciuti o solo potenziali; rispetto ad una situazione di tal genere, il principio di precauzione impone che l’autorità amministrativa interessata ponga in essere un’azione di prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche”ii.

Il comune, pertanto, alla luce degli elementi di criticità del sito, in ragione dei quali il terreno lottizzato sarebbe da qualificarsi come “sito potenzialmente contaminato” ai sensi e per gli effetti dell’art. 240, comma 1, lett. b) e d), del D.Lgs. n. 152/2006, ha legittimamente disposto la sospensione del permesso di costruire “fino alla conclusione delle procedure di cui all’art. 242 del D.lgs. 152/06”, al fine di tutelare la salute pubblica e l’ambiente dai potenziali rischi legati all’iterazione con acque di falda potenzialmente contaminate.

Del resto, lo scopo del principio di precauzione, per come si evince dalla sua elaborazione giurisprudenziale, è quello di consentire la migliore gestione di situazioni di pericolo solo potenziale (ma comunque scientificamente ragionevole) ed è proprio in ciò che si differenzia rispetto al principio di prevenzione, che invece impone l’adozione di misure anticipatorie volte a eliminare o ridurre rischi certi di danno. In tale contesto, l’amministrazione è legittimata a – e, anzi, ha il dovere di – intervenire adottando le misure ritenute più idonee al perseguimento dell’obiettivo di tutela della salute e della sicurezza.

A questo proposito, e in assenza di una definizione normativa del principio di precauzione (che, come sopra ricordato, è solo menzionato, sia a livello comunitario che nazionale, ma non definito), pare utile richiamare quanto previsto nella “Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione” del 2.2.200 (COM/2000/0001 def.), mediante la quale la Commissione UE ha preso posizione sul concetto di precauzione e sulle sue modalità di applicazione. Sotto il primo profilo, viene precisato che “il fatto di invocare o no il principio di precauzione è una decisione esercitata in condizioni in cui le informazioni scientifiche sono insufficienti, non conclusive o incerte e vi sono indicazioni che i possibili effetti sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante possono essere potenzialmente pericolosi e incompatibili con il livello di protezione prescelto”. Sotto il secondo profilo, quello delle modalità di applicazione, la Commissione sottolinea come le misure che le autorità incaricate della gestione del rischio possono adottare siano molteplici, variando dal divieto sic et simpliciter di intraprendere l’attività, all’adozione di atti giuridicamente vincolanti, di progetti di ricerca o di raccomandazioni, ma sempre dovendo garantire che le misure intraprese siano “proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione, non discriminatorie nella loro applicazione, coerenti con misure analoghe già adottate, basate su un esame dei potenziali vantaggi e oneri dell’azione o dell’inazione (compresa, ove ciò sia possibile e adeguato, un’analisi economica costi/benefici), soggette a revisione alla luce dei nuovi dati scientifici” e, infine, “in grado di attribuire la responsabilità per la produzione delle prove scientifiche necessarie per una più completa valutazione del rischio”.

Ecco che, alla luce di quanto precede e nell’ottica dell’individuazione di un corretto equilibrio tra interessi contrapposti (tutela della salute e dell’ambiente e sviluppo economico), pare condivisibile quanto statuito dai giudici amministrativi in punto di legittimità dell’adozione di una misura sospensiva di un titolo amministrativo (pur se) già validamente rilasciato e volta ad apprestare una tutela anticipata nei confronti di un bene giuridico fondamentale, quale quello alla salute degli operatori di cantiere e dei futuri fruitori dell’area, apparendo infatti tale misura come il risultato di un’azione proporzionata, trasparente e coerente da parte della pubblica amministrazione.

La stessa decisione in commento, per contro, evidenzia una volta di più come, in contesti come quello preso in esame – caratterizzati cioè dall’assenza di specifiche definizioni normative e, per tale motivo, dal pericolo di scostamento dal principio di legalità – il controllo giurisdizionale sugli atti compiuti dalla pubblica amministrazione rivesta un ruolo fondamentale nel definire i confini entro i quali la discrezionalità amministrativa possa essere legittimamente esercitata nell’adozione delle misure di gestione del rischio.

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Note:

i Sul quale si rinvia al recente contributo di A. Vanoli, Il principio di precauzione nel contrasto all’inquinamento atmosferico diffuso tra tutela dell’ambiente salubre e prevedibilità dell’azione amministrativa, in questa Rivista, 2021, 175.

ii Cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26 marzo 2021, n. 2561; Cons. Stato, Sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2921; Cons. Stato, Sez. V, 18 maggio 2015, n. 2495; Cons. Stato, Sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5525; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 16 aprile 2018, n. 419; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 20 gennaio 2012, n. 663.

Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR Puglia, Bari, n. 462_2021