Discrezionalità tecnica della p.a. ed emergenza sanitaria

Discrezionalità tecnica della p.a. ed emergenza sanitaria

di Giuseppe Tempesta

TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, 4 agosto 2021 n. 9220 – Pres. Stanizzi, Est. Bruno – A.I s.p.a. (Avv.ti Capria, Gianni, Grassi, Lirosi, Torchia, Gardini, Schizzerotto, Grassi) c. Ministero per la transizione ecologica, Ministero dell’Interno e ISPRA (Istituto superiore per la protezione e ricerca ambientale (Avvocatura generale dello Stato), con l’intervento del CODACONS (Avv.ti Giuliano e Rienzi)

Con riferimento ad atti che costituiscono esercizio della discrezionalità tecnica, l’area del “merito” amministrativo costituisce la scelta “vera e propria” dell’Amministrazione, mentre il giudice valuta, in esito ad una compiuta acquisizione dei fatti, se la scelta in concreto effettuata sia non solo non arbitraria e rispondente alle finalità per le quali il potere è stato attribuito, ma conforme ai generali parametri della ragionevolezza e della proporzionalità.

L’esercizio della discrezionalità tecnica non può prescindere da una precisa conoscenza della situazione di fatto, quindi da una considerazione adeguata delle difficoltà correlate alla situazione emergenziale derivante dalla pandemia da Covid-19

Il TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, con sentenza del 4 agosto 2021 n. 9220, si è pronunciato sul ricorso proposto dal gestore di un impianto siderurgico avverso i provvedimenti emessi dal Ministero della transizione ecologica in ordine ai tempi di attuazione della prescrizione relativa alla “chiusura dei nastri trasportatori”, nell’ambito del “Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria”.

Detto Piano deve essere attuato entro il termine di scadenza dell’autorizzazione integrata ambientale dello stabilimento, mentre, per la misura relativa alla copertura dei nastri trasportatori in uso è stabilito un termine più breve. Il gestore dello stabilimento ha evidenziato la sussistenza di criticità correlate alla situazione emergenziale determinata dalla pandemia da Covid 19, che hanno impedito il rispetto dei termini per il completamento delle attività in questione, chiedendo l’attivazione delle procedure per la modifica dei cronoprogrammi di implementazione di alcune misure previste dal Piano.

Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, all’esito della procedura, ha accolto parzialmente l’istanza della società ricorrente, stabilendo un termine inferiore rispetto a quello emerso nelle conferenze di servizi che si sono svolte e ha stabilito, altresì, una serie di prescrizioni relative alle tempistiche di attuazione degli interventi in questione.

Il G.A. ha rilevato che non è in contestazione l’obbligo del gestore di provvedere all’attuazione delle prescrizioni né l’indifferibilità del termine conclusivo, sussistendo la lesività degli atti gravati unicamente in ordine alle tempistiche di esecuzione di specifiche prescrizioni, nonché in ordine alle prescrizioni ulteriori, imposte con l’accoglimento parziale dell’istanza di proroga.

Il Collegio ha osservato, in via generale e preliminare, che: “il codice del processo amministrativo ha concepito la giurisdizione in funzione della tutela delle pretese sostanziali con la conseguenza che, con riferimento ad atti che costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica, l’area del “merito” amministrativo resta confinata alla scelta vera e propria, mentre il giudice valuta, in esito ad una compiuta acquisizione dei fatti, se la scelta in concreto effettuata sia non solo arbitraria e rispondente alle finalità per le quali il potere è stato attribuito, ma conforme ai generali parametri della ragionevolezza e della proporzionalità”.

Nella sentenza sono evidenziati gli elementi in fatto che l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare, evidenziando che l’Amministrazione ha trascurato di considerare gli effetti derivanti dall’emergenza sanitaria. In particolare, il TAR ha ritenuto che: “non consta una considerazione adeguata alle difficoltà correlate alla situazione emergenziale derivante dalla pandemia da Covid-19 e alla incidenza sull’attività produttiva, nonché, con riferimento a quest’ultima, la necessaria chiusura di uno dei due altiforni in uso, con ricadute in termini di impatti emissivi aggiuntivi segnalati dalla società ricorrente”.

Inoltre, il Ministero non ha escluso “la sussistenza dei presupposti per l’ammissibilità della richiesta avanzata dalla società – da individuare nella sussistenza “di ritardi dovuti a cause non dipendenti dalla volontà del Gestore” – tanto è vero che il differimento del termine di conclusione dei lavori necessari all’adempimento della “prescrizione n. 6” è stato accordato sia pure in misura minore rispetto alla richiesta formulata. Quindi, la questione, che avrebbe dovuto trovare puntuale risposta, è quella della adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità di un differimento sino al 31 luglio 2021, in rapporto alle attività ancora da espletare in attuazione della prescrizione, alla luce dello stato di avanzamento in essere all’epoca di emersione e formale dichiarazione della situazione emergenziale provocata dalla pandemia da Covid-19”.

Le decisioni che l’Amministrazione deve assumere nell’esercizio della discrezionalità tecnica, dunque, non possono prescindere da una piena valutazione della situazione di fatto in cui le singole prescrizioni tecniche devono essere eseguite, poiché ciò costituisce il presupposto indefettibile di una legittima valutazione tecnica.

La discrezionalità amministrativa costituisce il margine di valutazione che la norma attribuisce all’Amministrazione al fine di provvedere nel modo più idoneo alla cura del pubblico interesse. In forza di tale spazio valutativo, l’Amministrazione è chiamata a esprimersi in ordine all’an, al quando e al quomodo del provvedimento, elementi che, complessivamente, costituiscono il c.d. merito amministrativo (Contessa, Lalli, Manuale di diritto amministrativo, Piacenza, 2021, p. 512). L’Amministrazione è guidata nell’adozione delle scelte afferenti al merito amministrativo dal criterio dell’opportunità e della convenienza della decisione rispetto all’interesse pubblico perseguito nel caso di specie. L’esercizio della discrezionalità amministrativa si articola attraverso il “giudizio”, ovvero l’inquadramento ad opera dell’Amministrazione della situazione in ordine ai fatti e agli interessi coinvolti e la “volontà”, che consiste nell’adozione della scelta ritenuta più idonea al perseguimento dell’interesse primario.

A differenza della discrezionalità amministrativa, la discrezionalità tecnica implica una conoscenza della situazione di fatto e un giudizio relativo alla stessa attraverso l’applicazione di regole scientifiche e tecniche. Dunque, l’adozione di provvedimenti fondati sulla discrezionalità tecnica non presuppone aspetti di carattere soggettivo dell’Amministrazione, ma è vincolata all’applicazione di una regola non giuridica che esiste e per come esiste nell’ambito dei settori scientifici e tecnici di volta in volta pertinenti. Le valutazioni che fondano sulla discrezionalità tecnica sono assunte sulla base di un giudizio tecnico, seppur opinabile e non ha carattere di opportunità (Contessa, Lalli, op. cit., p. 513-514).

Il provvedimento espressione di discrezionalità tecnica è sindacabile dal G.A. solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale (Cons. Stato, Sez. V, 1.6.2021, n. 4209), in quanto il G.A. è tenuto a esercitare un sindacato sulla correttezza tecnica della scelta amministrativa, limitato a un accertamento del corretto modus operandi dell’Autorità, ma non può estendersi agli esiti della valutazione effettuata dall’Amministrazione. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica è delineato dagli orientamenti formatisi nei vari settori oggetto dell’attività della P.A., come quello in materia di contratti pubblici, ove il sindacato del G.A. “esercizio dell’attività valutativa non può sostituirsi a quello svolto dalla Commissione di gara, in quanto la valutazione delle offerte rientra nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a quest’ultimo organo. Ne consegue che le censure, le quali attengono al merito di tale valutazione sono inammissibili, perché sollecitano il G.A. ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite di abnormità, palese incongruenza, illogicità e irragionevolezza delle scelte tecniche attuate. Il sindacato può, quindi, effettuarsi laddove le valutazioni della Commissione siano sintomatiche di un uso della discrezionalità tecnica distorto e contrario ai principi di efficacia, economicità e buon andamento, in presenza del quale è consentito l’intervento caducatorio dell’autorità giurisdizionale” (TAR Campania, Napoli, Sez. I, 7.6.2021, n. 3780) .

Il sindacato del G.A. sulle decisioni assunte dall’Amministrazione nell’ambito della discrezionalità amministrativa, invece, tiene conto del potere valutativo dell’Amministrazione al fine di provvedere alla cura del pubblico interesse. Infatti, secondo l’orientamento giurisprudenziale, la “valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio – economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione – zero” (TAR Puglia, Bari, Sez. II, n. 140/2021; Cons. Stato, Sez. V, n. 4928/2014).

Quindi, “prescindendo da specifiche aggettivazioni (debole o forte), la relativa valutazione di legittimità giudiziale, escludendo in maniera assoluta il carattere sostitutivo della stessa, deve essere limitata a evidenziare la sussistenza di vizi rilevabili ictu oculi, a causa della loro abnormità, irragionevolezza, contraddittorietà e superficialità. Invero, il giudizio di compatibilità ambientale, quand’anche reso sulla base di criteri oggettivi di misurazione, pienamente esposti al sindacato del giudice amministrativo, è attraversato, come visto, da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, con la conseguenza che le scelte effettuate dall’amministrazione si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo ogniqualvolta le medesime non si appalesino come manifestamente illogiche o incongrue (in termini, cfr., Cass. civ., Sez. un., 17 febbraio 2012, nn. 2312 e 2313; Corte cost., 3 marzo 2011, n. 175; Cons. St., Sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 871)” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28.2.2018, n. 1240 e Cons. Stato, Sez. IV, 27.3.2017 n. 1392; TAR Puglia, Bari, Sez. II, 4.3.2021, n. 408).

La sentenza del TAR Lazio è senz’altro di grande equilibrio per il rispetto dei confini del sindacato del G.A. nella valutazione della fattispecie concreta.

La questione ambientale resta nella sua drammatica interezza e solo una vera attuazione del Green Deal sarà il giusto driver per scelte tutelanti per l’ambiente e la salute dei cittadini e, auspicabilmente, a tutela del lavoro. Abbiamo già in Italia esempi molto virtuosi di percorsi verso lo zero impact nella produzione di acciaio.

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Per il testo della sentenza (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul pdf allegato.

TAR LAZIO ROMA 2021_9220