Obblighi del proprietario responsabile della contaminazione e culpa in vigilando

Obblighi del proprietario responsabile della contaminazione e culpa in vigilando

di Eleonora Gregori Ferri

Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021, n. 172 Pres. Giovagnoli, Est. Caponigro – Comune di Torino (Avv.ti Lacognata e Colarizi) c. F. n.v. (Avv.ti Peres, Butti e Manzi) e Ministero dell’Interno (Avv. Generale dello Stato) e n.c. Città Metropolitana di Torino (Avv.ti Picco e Scaparone), Comune di Moncalieri (Avv. Mirabile), G. s.p.a. (Avv. Thellung de Courtelary), C. s.r.l. (Avv. Massaia), A.C. (Avv.ti Marocco e Crisafulli) e Comune di Nichelino, M.R., V.R., M.C.B., C.A.M. e T.G.B. (n.c.)

La “culpa in vigilando” per sversamento illecito di rifiuti – intesa come condotta omissiva colposa in capo al proprietario dell’area interessata – è esclusa laddove l’impegno richiesto per ottemperare al dovere di custodia sia di entità tale da essere, in concreto, inesigibile, o da sconfinare in una responsabilità oggettiva, che esula dal perimetro di cui all’art. 2051 c.c. L’adozione di misure costose, tuttavia, non si considera un impegno inesigibile, se richiesto nei confronti di un soggetto “economicamente forte”.

Il principio di precauzione impone che l’ordine di bonifica, in quanto posto a tutela di interessi sensibili, quali l’ambiente e la salute umana, sia eseguito sollecitamente, senza che possano trovare spazio incertezze o differimenti in conseguenza dei quali il danno ambientale potrebbe ampliarsi. Pertanto, laddove sia già stato individuato un soggetto responsabile della contaminazione, quest’ultimo è tenuto a eseguire le operazioni di bonifica anche in pendenza del procedimento per l’eventuale individuazione di ulteriori soggetti corresponsabili. Ove poi dovessero essere individuati ulteriori responsabili dell’inquinamento sussiste il diritto del soggetto che ha posto in essere gli interventi di bonifica di agire in rivalsa nei confronti dei corresponsabili, nella misura a loro imputabile.

La sentenza in commento trae origine da una vicenda storicamente e processualmente complessa.

Il caso riguarda infatti un’area contaminata sita nel Comune di Moncalieri e adibita, negli anni ’50, a cava per l’estrazione di ghiaia e sabbia e deposito di immondizie urbane. Nel 1967 l’area venne acquistata dalla società F. che l’adibì a deposito di rifiuti propri e a “cimitero” di auto danneggiate. Rimosse le carcasse delle automobili a metà degli anni ’70, l’area si trasformò in un luogo di abbandono incontrollato di rifiuti, soprattutto industriali, che aggravarono la situazione ambientale già ampiamente compromessa. Nei primi anni 2000, a seguito dell’avvio di lavori edilizi nell’area da parte dei nuovi proprietari, iniziarono a manifestarsi gli effetti dell’inquinamento storico, rendendo necessaria la bonifica del sito.

A bonifica già iniziata da parte degli attuali proprietari, con due ordinanze contingibili e urgenti il Comune di Moncalieri intimava il coinvolgimento della società F., in qualità di soggetto responsabile della realizzazione della discarica di rifiuti industriali negli anni’60.

Contestualmente, la provincia avviava un procedimento ex art. 244 del D.Lgs. n. 152/2006[i], per identificare i responsabili dell’inquinamento, a conclusione del quale venivano individuati in tal veste la società F. e i signori R. e B., gestori della cava e danti causa della società, nel frattempo deceduti.

La società F. quindi impugnava, con separati ricorsi, le ordinanze sindacali e l’ordine di bonifica della provincia dinanzi al TAR Piemonte che, con sentenza n. 717/2017, riuniti i ricorsi, respingeva le censure nei confronti delle ordinanze sindacali e accoglieva in parte i rilievi mossi contro il provvedimento della provincia (divenuta città metropolitana). Il TAR ordinava quindi il riesame di tale provvedimento, al fine di verificare se in relazione al conferimento di rifiuti nell’area potessero essere chiamati a rispondere anche gli eredi di R. e B., unitamente al Comune di Moncalieri e ad altri comuni limitrofi (fra cui il Comune di Torino) e alla società di trasporto pubblico provinciale, che in passato si erano ugualmente avvalsi del sito come discarica.

Il giudizio innanzi al Consiglio di Stato veniva dunque introdotto dal Comune di Torino che impugnava la sentenza n. 717/2017, nella parte in cui tale pronuncia ipotizzava una possibile corresponsabilità dell’ente nella produzione del danno ambientale e imponeva alla città metropolitana di esperire un’istruttoria in tal senso.

La società F. proponeva anch’essa controricorso con appello incidentale autonomo, censurando la sentenza di primo grado anzitutto nella parte in cui il TAR aveva attribuito a detta società una responsabilità per omessa vigilanza sull’area. La società contestava a tale proposito non solo che, all’epoca dei fatti, la norma vigente non contemplasse una responsabilità concorrente del proprietario per lo sversamento illecito di rifiuti effettuato da terzi estranei (comportamento oggi riprovevole ai sensi dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006 che prevede tale responsabilità laddove il proprietario abbia concorso con i terzi a titolo di dolo o colpa), bensì anche che la società stessa non fosse comunque tenuta ad un comportamento attivo, implicante l’installazione di recinzione o sistemi di sorveglianza sull’area. Non solo. La società F. contestava altresì quanto affermato in merito ad una possibile contaminazione dell’area dovuta al sotterramento delle vetture in sito (effettuato sino al 1970), da cui deriverebbe una responsabilità di tipo diretto per l’inquinamento dell’area in capo alla società. Da ultimo, la società F. censurava il mancato annullamento dell’ordinanza di città metropolitana e la conferma dell’obbligo, in capo alla stessa, di attivarsi per la bonifica, nonostante il TAR avesse riconosciuto la probabile sussistenza di una responsabilità anche in capo ad altri soggetti.

Nelle more dell’appello, città metropolitana riavviava il procedimento, in ottemperanza alla sentenza n. 717/2017, concludendo con un nuovo provvedimento in cui accertava la corresponsabilità del Comune di Moncalieri nell’inquinamento prodotto dalla società F. e diffidava l’ente a dar corso, insieme alla società F., alle procedure di bonifica. Per cui detto comune, insieme alla società F., proponeva ricorso per l’annullamento di tale provvedimento innanzi al TAR che, all’esito del giudizio (sentenza n. 653/2020), escludeva la responsabilità del Comune di Moncalieri e, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalla società F., annullava il provvedimento nella parte in cui era esclusa la responsabilità dei signori R. e B., facendo salva la configurabilità di una possibile responsabilità in capo ai loro eredi.

La sentenza n. 653/2020 è già stata oggetto di commento su questa Rivista[ii], per cui si ritiene utile evidenziare soltanto che, a seguito di detta pronuncia, il giudizio innanzi al Consiglio di Stato ha avuto come punto nevralgico l’esame dell’effettiva sussistenza di una responsabilità in capo alla società F., così come individuata nelle due ordinanze sindacali impugnate e nell’ordine di bonifica impartito dalla città metropolitana stessa.

Nel merito, come detto, la società F. ha anzitutto dedotto l’assenza di una propria responsabilità nella contaminazione dell’area, sia per omessa vigilanza, sia diretta.

La tesi non è tuttavia condivisa dal Consiglio di Stato che, riprendendo gli accertamenti e le argomentazioni svolte in sede civile, ribadisce che la responsabilità della contaminazione in sito può essere ascritta alla società F. anzitutto a titolo diretto (condotta commissiva), per l’interramento in sito di veicoli non precedentemente bonificati, ma anche a titolo di culpa in vigilando (condotta omissiva).

Infatti – ribadisce il Consiglio di Stato – la società F. non poteva non essere a conoscenza dell’attività di deposito incontrollato di rifiuti nella propria area, sia per l’imponenza della mole delle immondizie sversate nell’area, sia per le modalità con cui l’illecito avveniva, anche per il tramite di automezzi. In merito, il Consiglio di Stato conferma dunque la responsabilità della suddetta società, rimproverando alla stessa di non aver adottato alcuna misura idonea ad evitare la formazione di una discarica abusiva nella propria area e di aver tenuto tale comportamento omissivo in modo colpevole.

A nulla sono valse sul punto le doglianze in merito ad una supposta violazione del principio di irretroattività delle norme, posto che già con la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 10/2019 è stato chiarito dal Consiglio di Stato che “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società (…) per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento”. Da cui deriva che “deve ritenersi del tutto ragionevole porre l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe … a cagionare, avendo questi beneficiato …, dei corrispondenti vantaggi economici …anche ove, in epoca successiva agli episodi di contaminazione, abbia ceduto a terzi la proprietà dell’area …”, come nel caso in esame.

Soffermandosi più nel dettaglio sull’accertamento necessario per individuare le caratteristiche della responsabilità ascritta in capo alla società F., il Consiglio di Stato osserva che “la configurabilità della culpa in vigilando, come condotta omissiva colposa del proprietario …concreta una forma di responsabilità soggettiva (e, in tal senso, diretta) e sussiste laddove la res, come nel caso di specie, sia nel pieno ed esclusivo godimento [di quest’ultimo]”, restando escluse solo le ipotesi in cui al proprietario stesso sia richiesto “un impegno di entità tale da essere in concreto inesigibile ed implicare una responsabilità oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c., che consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito, da intendersi in senso ampio, comprensivo anche del fatto del terzo” (cfr. Consiglio di Stato, V, 28 settembre 2015, n. 4504).

Caso che non può verificarsi laddove l’impegno di custodia dell’area sia richiesto ad un’impresa delle dimensioni della società F., alla quale era certamente ascrivibile “un onere di vigilare e di apprestare strumenti utili ad evitare che sull’area fossero sversati e abbandonati rifiuti in quantità tale da costituire una serie minaccia per la salute pubblicatrattandosi di soggetto “economicamente forte”, [dal quale] era soggettivamente esigibile l’adozione di misure costose, per cui deve ritenersi caratterizzata da colpa …l’inerzia dimostrata dall’impresa nel non essersi adoperata con mezzi efficaci per evitare il ripetersi di episodi persistenti nel tempo”.

Con gli ulteriori motivi di appello, come sopra accennato, la società F. ha inoltre dedotto la natura parziaria e non solidale dell’obbligo risarcitorio, atteso che sarebbe ingiusto ritenere, in presenza di contributi diversi, che un soggetto solo debba pagare per tutti.

Ma anche tali censure non sono state ritenute meritevoli di accoglimento.

Ciò in quanto, in generale, in situazioni come quella del caso in esame non è possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative della contaminazione, per cui è bene che l’azione di bonifica resti unitaria, “fermo restando il principio per cui … la relativa spesa dovrà essere suddivisa, nei rapporti interni, secondo le rispettive percentuali di responsabilità”.

Ma non solo: “venendo in considerazione la tutela dell’ambiente nonché la tutela della salute umana, in applicazione del principio di precauzione non si può pensare di bloccare l’inizio di una bonifica solo perché non è ancora chiaro quali opere sia necessario implementare per dare corso ad una bonifica e, quindi, cosa debbano fare esattamente i vari soggetti responsabili; deve quindi considerarsi legittimo … che si proceda nei confronti dei responsabili già identificati, e che questi siano obbligati a fare tutto quanto in concreto ritenuto necessario dagli organi tecnici per bonificare un sito, fermi restando gli obblighi di subentro e di concorso nelle operazioni di bonifica a carico degli altri soggetti identificati come corresponsabili dell’inquinamento, nonché l’azione interna di rivalsa sui terzi di cui dovesse emergere la responsabilità ad opere di bonifica iniziate od ultimate, ovvero, in ultima analisi, l’azione di rivalsa nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile, nei limiti del valore del bene.

Infatti “il principio di precauzione…impone che l’ordine di bonifica, in quanto posto a tutela di interessi evidentemente “sensibili”, sia eseguito sollecitamente, senza che possano trovare spazio incertezze o differimenti, in conseguenza dei quali il danno ambientale potrebbe ampliarsi.”

Ne consegue, quindi, che in ultima analisi il problema non è la natura solidale o parziaria dell’obbligo di bonifica, come ritenuto dalla società F., in quanto di ciò potrebbe discutersi solo ove fossero stati in concreto già individuati ulteriori soggetti responsabili. “Viceversa, la questione afferisce al se, in presenza di potenziali corresponsabili, sia possibile attendere l’evolversi dell’attività amministrativa, finalizzata ad una loro eventuale individuazione, per procedere alle operazioni di bonifica, e la risposta a tale questione, in un’ottica di corretta azione amministrativa, non può che essere negativa, atteso che il protrarsi del tempo, necessario all’espletamento di una congrua istruttoria, potrebbe compromettere ulteriormente il valore costituzionale costituito dalla tutela dell’ambiente.”

In definitiva, quindi, il Consiglio di Stato respinge l’appello della società F. in quanto infondato e dichiara improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dalla società di trasporti pubblici per sopravvenuta carenza di interesse.

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RGA Online_Febb.2021_Cons.Stato_172_2021

Per il testo della sentenza cliccare sul pdf allegato (estratto dal sito di Giustizia Amministrativa).

Consiglio di Stato_172_2021

NOTE:

[i] Che recita: “1.Le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.

  1. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.
  2. L’ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253.
  3. Se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250”.

[ii] E. Maschietto, Gli enti locali esenti da responsabilità ambientale e gli eredi no, in questa Rivista, 2020, 16.