L’applicabilità dell’art. 41, comma 3, D.L. n. 69/2013 (“matrici materiali di riporto”) ad aree già classificate come “discariche non autorizzate”

L’applicabilità dell’art. 41, comma 3, D.L. n. 69/2013 (“matrici materiali di riporto”) ad aree già classificate come “discariche non autorizzate”

di Claudia Galdenzi e Federico Boezio

T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 29 agosto 2019, n. 787 – Pres. Politi – Est. Garbari – Versalis S.p.a. (Avv.ti S. Grassi, G. Onofri) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altri (Avvocatura distrettuale dello Stato).

Il materiale presente in un’area che è stata classificata come “discarica non autorizzata” nell’ambito dell’istruttoria per l’approvazione del progetto di bonifica, non è qualificabile come “materiale di riporto” ai sensi dell’art. 41, comma 3, D.L. n. 69/2013 se l’interessato non fornisce elementi idonei a dimostrare che si tratta di “riporti storici” e che è rispettato il limite del 20% di materiale antropico. 

Questa sentenza si inserisce in un articolato contenzioso promosso da Versalis S.p.a. contro alcuni provvedimenti adottati dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) nel procedimento di messa in sicurezza d’emergenza e bonifica delle aree inquinate facenti parte del Sito di Interesse Nazionale (SIN) “Laghi di Mantova e Polo Chimico”.

Nel 2014 Versalis S.p.a. (proprietaria incolpevole e soggetto interessato al risanamento di un’area ricompresa nel SIN) aveva impugnato il decreto del MATTM di approvazione del progetto di bonifica (anche) nella parte in cui l’area di suo interesse era stata qualificata come “discarica non autorizzata” ed era stata prescritta la “rimozione dei rifiuti e dei riporti misti a scarti”, senza richiamare l’applicabilità ai “riporti misti a scarti” della nozione di “materiale di riporto” introdotta dall’art. 41, comma 3, D.L. n. 69/2013 (che consente, a determinate condizioni, di mantenere in loco questi materiali, anziché rimuoverli come rifiuti, così come invece prescritto nel provvedimento impugnato).

Il TAR Lombardia – Brescia – ha respinto le contestazioni con la sentenza n. 1161/2016, attualmente oggetto di appello.

Nelle more del giudizio avanti al Consiglio di Stato, Versalis ha impugnato gli ulteriori provvedimenti con i quali il MATTM aveva confermato sia la qualificazione dell’area come “discarica non autorizzata”, sia le prescrizioni dettate per la caratterizzazione e la rimozione del materiale presente nell’area, classificato appunto come rifiuto e non come materiale di riporto, ai sensi dell’art. 41, comma 3, D.L. n. 69/2013.

Con la sentenza in commento, il TAR ha deciso sui suddetti ricorsi di Versalis, sostanzialmente ribadendo in diritto le posizioni già espresse con la sentenza n. 1161/2016, ancora sottoposta al vaglio del Consiglio di Stato.

In particolare, il TAR ha rilevato che l’area era stata qualificata come discarica già nel 2011, nell’ambito dell’istruttoria propedeutica all’approvazione del progetto di bonifica. Da allora Versalis non aveva introdotto elementi idonei a dimostrare che il materiale presente nell’area fosse invece classificabile, almeno in parte, come “matrice materiale di riporto” e non come rifiuto; di conseguenza, il TAR ha ritenuto legittimi i provvedimenti con i quali il MATTM aveva prescritto che la caratterizzazione in situ dei materiali presenti nell’area dovesse essere eseguita con modalità diverse da quelle previste dalla normativa per i materiali da riporto.

La decisione in esame è interessante in quanto concerne una fattispecie concreta che presenta diversi profili tuttora aperti in tema di “materiali di riporto”.

In primo luogo, nella sentenza in questione, così come nella precedente n. 1161/2016, il TAR sembra far propria la differenziazione introdotta dal MATTM nella nota del 2014 tra “riporti storici” e “riporti recenti”: i materiali di riporto equiparabili al suolo ai sensi dell’art. 3 D.L. n. 2/2012 (legge di conversione n. 28/2012) sarebbero esclusivamente quelli “storici”, da intendersi come quelli  “formatisi a seguito di conferimenti avvenuti antecedentemente all’entrata in vigore del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 (…) che per la natura dei rifiuti e per le modalità di deposito, non integrino la fattispecie di discarica abusiva[1].

Nella sentenza in commento, inoltre, sembra essere stata avallata anche l’indicazione fornita dal MATTM, sempre nella nota del 2014, secondo cui il limite quantitativo massimo del 20% di materiale di origine antropica costituirebbe un pre-requisito per poter qualificare un materiale come “riporto”, ai sensi dell’art. 3 D.L. n. 2/2012[2].

In questa prospettiva, nella sentenza si legge che – non avendo Versalis dimostrato che i conferimenti sull’area siano avvenuti prima del 1982, “a prescindere dal rispetto del limite massimo (di materiale di origine antropica), di cui parte ricorrente nulla dice” – non sussistono i presupposti necessari per poter qualificare il materiale come “riporto”, invece che come rifiuto.

I criteri indicati dal MATTM nel 2014 per individuare i materiali di riporto equiparabili al suolo ai sensi dell’art. 3 D.L. n.2/2012[3] destano però qualche perplessità: sono privi di supporto normativo[4] e – se applicati rigidamente – potrebbero comportare l’inassimilabilità al suolo anche di terreni non scavati che sono stati “rimaneggiati” in tempi non così lontani, ma che ciononostante costituiscono una “miscela eterogenea di materiale di origine antropica (…) e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito” (così la definizione di “matrice materiale di riporto” equiparabile al suolo, ai sensi dell’art. 3 D.L. n. 2/2012 e dell’art. 185, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006).

Sul punto si deve sottolineare che, come emerge anche dalla vicenda decisa dalla sentenza in commento, la possibilità di classificare il terreno “rimaneggiato” non scavato come “matrice materiale di riporto” (ex art. 3, comma 1, D.L. n. 2/2012) consente l’attivazione di un regime di gestione diverso  rispetto a quello previsto per i rifiuti, a partire dall’attività di caratterizzazione.

Sul punto assume rilievo anche quanto affermato dal MATTM nella nota di chiarimenti del 10 novembre 2017, n. 15786: questa circolare, infatti, si presta a essere interpretata nel senso che il terreno “rimaneggiato” non scavato, – se qualificabile come “matrice materiale di riporto” ex art. 3, comma 1, D.L. n. 2/2012 – può essere bonificato secondo le procedure di cui agli artt. 242 e seguenti del D.Lgs. n. 152/2006, anche se non conformi al test di cessione e quindi qualificate come “fonte di contaminazione” in base all’art. 3, comma 3, D.L. n. 2/2012[5].  Se questa posizione si consolidasse, anche i riporti non scavati che non superino il test di cessione non dovrebbero essere sempre “integralmente” rimossi, ma solo qualora – attraverso interventi ordinari di bonifica o di messa in sicurezza – non sia possibile rimuovere i “contaminanti” presenti nelle matrice.

Per il testo della sentenza del T.A.R. Brescia (estratto dal sito istituzionale della Giustizia Amministrativa) cliccare sul PDF in allegato.

TAR Brescia n. 787-2019

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Boezio Galdenzi 2019_787

NOTE

[1] Nota MATTM n. 13338, 14 maggio 2014.

[2] Cfr. nota 1.

[3] Cfr. nota 1.

[4] La nozione di “matrice materiale di riporto” di cui all’art. 3, comma 1, D.L. n. 2/2012 non indica alcun criterio per individuare la quantità di materiale di origine antropica idonea a  integrare una “miscela eterogenea”, né prevede  alcun parametro  per stabilire quando questa miscela sia tale da costituire  “un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito”. Questa lacuna non è stata colmata nel D.P.R. n. 120/2017 (Regolamento sulle terre e rocce da scavo), che prescrive il limite massimo del 20% (in peso)  di materiale antropico, ma solo per poter qualificare le terre e rocce da scavo contenenti riporti come sottoprodotti. Su questi temi, pur affrontati dalla giurisprudenza anche successivamente alla nota MATTM del 2014 (cfr. TAR Lombardia Milano, n. 1222/2016; TAR Lombardia Brescia, n. 1161/2016; TAR Veneto, n. 313/2017), il MATTM non è tornato neanche con la circolare 10 novembre 2017, n. 15786, specificamente diretta a fornire chiarimenti interpretativi sulla disciplina delle matrici materiali di riporto.

[5] Va precisato che sul punto la circolare, in realtà, non fornisce indicazioni del tutto univoche e,

in particolare, va evidenziato che non è espressamente chiarito come debba essere interpretato l’art. 3, comma 3, D.L. n. 2/2002, che prevede: “Le matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai limiti del test di cessione sono fonti di contaminazione e come tali devono essere rimosse o devono essere rese conformi ai limiti del test di cessione tramite operazioni di trattamento che rimuovano i contaminanti o devono essere sottoposte a messa in sicurezza permanente utilizzando le migliori tecniche disponibili e a costi sostenibili che consentano di utilizzare l’area secondo la destinazione urbanistica senza rischi per la salute”.

Nonostante la carenza di chiarezza, la circolare fornisce però diversi elementi che mettono in dubbio l’interpretazione, accolta invece da parte della giurisprudenza, secondo cui i riporti che costituiscono “fonte di contaminazione” ai sensi dell’art. 3, comma 3, D.L. n. 2/2012 non potrebbero essere bonificati secondo le procedure ordinarie perché su di essi si dovrebbe intervenire esclusivamente con le modalità “speciali” (rimozione, messa in sicurezza permanente, trattamento), previste dallo stesso art. 3, comma 3, D.L. n. 2/2012 (così TAR Lombardia Milano, n. 2586/2015 e n. 2638/2015; TAR Toscana n. 558/2015). Sull’interpretazione della circolare  MATTM 10 novembre 2017, n. 15786 cfr. F. Perez e A. Kiniger, “Sui materiali di riporto i chiarimenti del minAmb”, in www.ambientesicurezzaweb.it.

Sul tema dei “riporti” contaminati, equiparabili al suolo, cfr. anche C. Galdenzi e F. Boezio, “Il nuovo regolamento sulle terre e rocce da scavo (D.P.R. 13 giugno 2017, n. 120): luci e ombre”, in “Rivista Giuridica dell’Ambiente”, 2017, 4, p. 641 ss.